چهار پیشنهاد برای بهبود سیاست‌گذاری صنعتی
بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی، تعدد سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست‌های صنعتی را از موانع انسجام سیاست‌گذاری صنعتی معرفی کرده و نبود انسجام سیاستی را مهم‌ترین مانع تدوین استراتژی توسعه صنعتی دانسته است.
به گزارش تعادل، پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه، پیشنهادهایی را برای بهبود و ارتقای انسجام سیاست‌گذاری صنعتی ارایه کرده‌اند که افزایش هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌ای و نهادهای پشتیبان مالی وزارت صنعت، معدن و تجارت، ارتقای هماهنگی سیاست‌گذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد، ادغام نهادهای تأمین مالی با کارکرد مشابه و افزایش انسجام سیاست‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌ای از جمله این پیشنهادها است.
الزامات تحقق اهداف تدوین استراتژی توسعه صنعتی
مرکز پژوهش‌های مجلس طی سومین دوره از سلسله گزارش‌های پژوهشی «آسیب‌شناسی استراتژی توسعه صنعتی در ایران» به بررسی الزامات نهادی در این خصوص پرداخته است. این گزارش با اشاره به توجه دوباره به لزوم طراحی «استراتژی توسعه صنعتی» یا «سیاست صنعتی» تاکید کرده که عدم برخورداری دولت از اولویت‌های صنعتی و معدنی، مانع تحقق انتظارات است. اگرچه اولویت‌بندی رشته فعالیت‌های مورد حمایت دولت مهم است اما پیش از تحقق اولویت‌بندی، ابتدا باید انسجام لازم در سیاست‌های صنعتی ایجاد شود.
در ادامه این گزارش آمده است که یکی از الزامات تحقق اهداف تدوین استراتژی توسعه صنعتی، انسجام سیاست‌های صنعتی یعنی افزایش هماهنگی سیاست‌گذاری در حوزه‌های مختلف از جمله هماهنگی سیاست‌های صنعتی، تجاری، اعتباری، آموزشی و فناوری و ارتقای هماهنگی نهادها و سازمان‌های سیاست‌گذار است. دستیابی به این انسجام، به ویژه مساله ضروری یک دهه اخیر است، زیرا وقوع شوک‌های متعدد تحریم، آشفتگی و سیاست‌های پراکنده و غیربرنامه‌ای را در اقتصاد ایران تشدید کرده است.
گزارش دفتر مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس، تعدد سازمان‌ها و نهادهای درگیر اعمال سیاست‌های صنعتی را از موانع انسجام سیاست‌گذاری صنعتی معرفی کرده و در ادامه آورده است: حداقل 50 سازمان و نهاد (که برخی بیش از 100 واحد زیرمجموعه دارند) درگیر اجرای سیاست‌های مختلف صنعتی هستند. هرکدام از این سازمان‌ها و نهادها درگیر اعمال یکی از خط‌مشی‌های صنعتی هستند که هماهنگی مناسبی با سایر سیاست‌ها ندارد. گفتنی است یک‌سوم نهادهای شناسایی شده، مسوول اعمال خط‌مشی‌های اعتباری هستند و بیشترین موازی‌کاری و تشتت سازمانی در زمینه تأمین مالی تولید است.
این گزارش همچنین می‌افزاید که فقدان انسجام سیاستی موجب می‌شود تا در عمل اولویت‌بندی‌های مختلفی از سوی دستگاه‌ها اعمال شود و تقسیم منابع حمایتی میان اولویت‌های پراکنده و متعدد و در نهایت به عدم حمایت موثر منجر خواهد شد؛ به‌طور مثال در بودجه سال 1401، بیش از 175 هزار میلیارد ریال صرف حمایت از پژوهش‌های توسعه‌ای و کاربردی شده است، چنین میزان هزینه‌ای می‌توانست به بهبود کیفیت تولیدات و رشد بهره‌وری منجر شود، اما به واسطه تکثیر اولویت‌ها اثرگذاری لازم را ندارد.
پژوهشگران مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه، پیشنهادهایی را برای بهبود و ارتقای انسجام سیاست‌گذاری صنعتی ارایه کرده‌اند که افزایش هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌ای و نهادهای پشتیبان مالی وزارت صنعت، معدن و تجارت، ارتقای هماهنگی سیاست‌گذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد، ادغام نهادهای تأمین مالی با کارکرد مشابه و افزایش انسجام سیاست‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌ای از جمله این پیشنهادها است.
سه دلیل مهم برای اجرای استراتژی توسعه صنعتی
در مجموع گزارش حاضر، نشان می‌دهد تدوین استراتژی توسعه صنعتی به عنوان نقشه راه توسعه صنعتی کشور، حداقل با سه دلیل زیر از نظر اجرایی توجیه می‌شود: لزوم هماهنگی میان سیاست‌ها (اثربخش ساختن سیاست‌ها)، لزوم هماهنگی میان اقدامات بخش‌ها و نهادها (هماهنگ‌سازی اولویت‌های بخشی)، لزوم اولویت‌بندی برای استفاده بهینه از منابع محدود عمومی در صورتی کارآمد و نتیجه بخش خواهند بود که این سه مساله اجرایی صرفا در چارچوب یک نقشه راه صورت گرفته و تزاحم‌ها، تداخل‌ها، موازی‌کاری‌ها و حیف ومیل منابع از آن حذف شود.
این در حالی است که مقایسه عملکرد دولت و دستگاه‌های اجرایی با ملاحظات پیش گفته حاکی از شکاف عمیق انتظارات و نتایج است. به تعبیر دیگر، شاهد ناکارآیی یا فقدان اثربخشی سیاست‌ها، عدم هماهنگی و موازی‌کاری دستگاه‌های اجرایی. شاهد اتلاف گسترده منابع تحت عنوان حمایت از تولید هستیم. به نظر می‌رسد، پراکندگی و درهم ریختگی موجود در ساختار اداری کشور که به ترتیب در هر سه سطح هماهنگی سیاست‌ها، تفکیک وظایف سازمانی دستگاه‌ها و هماهنگی اقدامات آنها و دست آخر پرهیز از اتلاف منابع ملاحظه می‌شود، مساله‌ای ساختاری است که به سادگی قابل حل نبوده و دستور کارهایی مانند «تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور» که به سطحی فراتر از سطح سوم، یعنی تعیین اولویت‌ها و محدود کردن مداخلات به حوزه‌های دارای اولویت می‌پردازد، بدون بررسی ضعف‌ها، شکاف‌ها و روابط سازمانی و نهادی و بودجه‌ای پشت سر الگوهای موجود هزینه کردن منابع حمایتی، راه به جایی نخواهند برد.
در گزارش حاضر، فاز صفر اولویت بندی، دستیابی به انسجام سیاستی است و برای دستیابی به این انسجام سیاستی توصیه‌های زیر باید مورد توجه قرار گیرد:
سازمان برنامه و بودجه، در جهت برنامه و هدفمند شدن تخصیص منابع به برنامه‌های حمایتی دستگاه‌های مختلف اقدام کند: هرساله در بودجه‌های سنواتی، منابع حمایتی زیادی تحت عناوین مشابه به دستگاه‌ها اختصاص داده می‌شود تا صرف سیاست‌گذاری صنعتی شود، سازمان برنامه وبودجه می‌تواند با شفاف‌سازی و پالایش این هزینه‌ها از اتلاف منابع جلوگیری کند. وزارت صنعت، معدن و تجارت هماهنگی میان سازمان‌های توسعه‌ای و نهادهای پشتیبان مالی خود را افزایش دهد، وزارت صمت، به جز واحدهای ستادی، انواعی از سازمان‌های تابعه را دارد که از جمله آنها سازمان گسترش و نوسازی صنایع (ایدرو)، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی (ایمیدرو)، سازمان صنایع کوچک و شهرک‌های صنعتی است. هرکدام از این سازمان‌ها مسوول بخشی از سیاست‌گذاری صنعتی هستند.
در دوره اخیر، چارت جدید وزارت صمت مصوب شد که طی آن وظایف جدیدی برای واحدهای ستادی در نظر گرفته شده و تلاش شده تا ماموریت محوری و هماهنگی میان این واحدهای ستادی افزایش یابد، این موضوع اگرچه انسجام سیاستی در این وزارتخانه را افزایش می‌دهد اما کافی نیست. ایجاد انسجام سیاستی در این وزارتخانه زمانی محقق می‌شود که انسجام لازم میان واحدهای ستادی و سازمان‌های تابعه در راستای سیاست‌گذاری صنعتی هماهنگ ایجاد شود. ایجاد هماهنگی از طریق ایجاد شورای راهبری سیاست‌های صنعتی در سطح وزارتخانه یا قرار دادن نماینده ویژه وزیر در امور سیاست‌های صنعتی از جمله پیشنهادهای این حوزه است.
هماهنگی سیاست‌گذاری بین وزارت صمت و وزارت اقتصاد ارتقا یابد: در حوزه سیاست‌گذاری تجاری، سیاست‌گذاری تجاری در وزارت صمت و انجام امور اجرایی در وزارت اقتصاد (اداره گمرک) انجام می‌شود. در این روند، رویکرد اداره گمرک در وصول عوارض گمرکی بیشتر رویکرد درآمدی است درحالی که رویکرد وزارت صمت بیشتر سیاستی است، افزایش هماهنگی از طریق افزایش نظارت وزارت صمت بر فرآیند اخذ عوارض یا انتقال گمرک به وزارت صمت، از جمله موضوعاتی است که می‌تواند مبنای سیاست‌گذاری یا اقدامات تقنینی برای ایجاد هماهنگی بیشتر قرار گیرد.
افزایش انسجام سیاست‌های اعتباری با احیای بانکداری توسعه‌ای: پنج بانک تخصصی- توسعه‌ای که در سال‌های گذشته در کنار بانک‌های تجاری تشکیل شده‌اند، می‌توانند نقش مهمی در توسعه صنعتی ایفا کنند. از برنامه سوم توسعه (1383-1379) به این سو، تفاوت بانک‌های تجاری و توسعه‌ای از میان رفته است، بازنگری در نقش این بانک‌ها (ازجمله بانک صنعتی و معدنی) و احیای بانکداری توسعه‌ای یکی از الزامات بهبود تأمین مالی صنعتی و ارتقای خط‌مشی‌های اعتباری است.
