دست‌اندازهای اجرای قانون رفع موانع تولید

گروه اقتصادکلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی عملکرد قانون «رفع موانع تولید و رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور در حوزه بازارهای مالی» را ارزیابی کرده است. بررسی‌های صورت گرفته بازوی پژوهشی مجلس که در این گزارش تنها ناظر بر بخش‌های بازار مالی این قانون است، نشان می‌دهد عملکرد سازمان‌ها و نهادهای مختلف مرتبط با این قانون، وضعیت چندان مناسبی نداشته است. مطابق این گزارش در عمده مواد مورد بررسی در حوزه بازارهای مالی، صرفاً به ابلاغ قانون و تصویب آیین‌نامه‌های مربوط و برخی اقدامات اولیه اکتفا شده است به نحوی که بخش زیادی از تکالیف مندرج در این حوزه همانند واگذاری اموال مازاد و شرکت‌های غیربانکی بانک‌ها، بازپرداخت بدهی‌های ارزی از محل حساب ذخیره ارزی، فعالیت شرکت‌های رتبه‌بندی، تأمین تفاوت‌های ریالی ناشی از تعهدات ارزی و برخی احکام دیگر با اجرای کامل و اثربخش فاصله نسبتاً زیادی دارند. در تحلیل چرایی عملکرد ضعیف این قانون در حوزه مورد بررسی به تداوم رکود نسبی در اقتصاد کشور و آثارآن بر بازار مالی و بخش حقیقی اقتصاد، نبود عزم جدی در دستگاه‌ها و نهادهای دارای مسوولیت، عدم پیش‌بینی ضمانت‌های اجرایی در تکالیف دستگاه‌ها، پراکندگی، نبود انسجام و برخی ابهامات در احکام قانون، احاله کردن برخی تصمیمات اساسی به آیین‌نامه‌های اجرایی و اثرگذاری آن بر طولانی شدن اتخاذ تصمیم در دولت و فشار گروه‌های ذی‌نفع نسبت به تغییر مفاد آیین‌نامه‌ها و تصمیمات دولت اشاره شده است.

به گزارش «تعادل» لایحه «رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» به عنوان بسته قانونی خروج غیرتورمی از رکود به شکل یک فوریتی در مرداد سال 93 از سوی دولت تقدیم مجلس شد و در اردیبهشت 94 به تصویب مجلس رسید. این قانون مشتمل بر 60 ماده در حوزه‌های مختلف است. هرچند احکام مندرج در این قانون پراکنده و در حوزه‌های مختلف است ولی بطور کلی در چند دسته بازارهای مالی (بانک، بورس، بیمه و ارز)، بدهی‌ها و مطالبات دولت، صنعت و انرژی و سایر ‌می‌توان تقسیم‌بندی کرد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به ارزیابی عملکرد احکام مرتبط با حوزه بازارهای مالی پرداخته است.

در احکام مرتبط با حوزه بازارهای مالی در این قانون، تکالیف و وظایف متعددی برای نهادها و سازمان‌هایی همانند وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی، سازمان بورس و اوراق بهادار، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه)، صندوق توسعه ملی، حساب ذخیره ارزی، بیمه مرکزی، بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی تعیین شده است. با توجه به عنوان و احکام این قانون که درصدد رفع موانع تولید است، می‌توان بیان کرد که ذی‌نفع اصلی این قانون بخش خصوصی و فعالان اقتصادی در بخش‌های مختلف اقتصاد است.

در این گزارش، احکام مرتبط با حوزه بازارهای مالی (پول، بانک، بیمه و بورس) در محورهایی زیر مورد بررسی قرار گرفته است: مجوز انعقاد قرارداد به منظور سرمایه‌گذاری و استثنا شدن اوراق بهادار از رعایت برخی تشریفات، تکلیف به فروش اموال و دارایی‌های مازاد بانک‌ها و ضمانت‌های اجرایی آن، افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، افتتاح حساب ویژه تأمین سرمایه در گردش، وصول مطالبات بانک‌ها و موسسات اعتباری، تعیین تکلیف بدهی‌های ارزی حساب ذخیره ارزی، راه‌اندازی شرکت‌های رتبه‌بندی اعتباری به منظور انتشار اوراق مشارکت، مقرراتی در خصوص انتشار اوراق بهادار، معافیت‌های مالیاتی اوراق بهادار و بازارگردانی این اوراق، تأسیس صندوق تثبیت بازار سرمایه، تأمین تفاوت‌های ریالی تعهدات ارزی، - تخصیص سهمی از تسهیلات بانکی به حوزه کشاورزی و تسهیل در وثایق مربوطه.

آنگونه که نویسندگان مرکز پژوهش‌های مجلس اشاره کرده‌اند، در این گزارش با تمرکز بر تکالیف و احکامی که بطور مستقیم به حوزه بازارهای مالی (بانکی، ارزی، بیمه‌ای و بازار سرمایه) مرتبط است، به ارزیابی اقدامات و عملکرد صورت گرفته در جهت اجرای این قانون پرداخته شده است، اما متأسفانه گزارش‌های دریافتی از نهادهای مرتبط با هر ماده به دلیل کلی بودن، عدم ارایه اطلاعات دقیق و برنشمردن دلایل عدم اجرای کامل تکالیف مندرج در قانون، ارزیابی دقیق وضعیت اجرای این قانون را با مشکل و محدودیت مواجه ساخته است. با وجود این بررسی‌های صورت گرفته نشان داد عملکرد سازمان‌ها و نهادهای مختلف در اجرای این قانون در حوزه بازارهای مالی، ضعیف بوده و در برخی مواد صرفاً به ابلاغ قانون بدون نظارت بر عملکرد بسنده شده است. از دلایل عمده عملکرد ضعیف این قانون در حوزه مورد اشاره می‌توان به برخی عوامل بیرونی ناشی از تداوم رکود نسبی در اقتصاد کشور و آثار آن بر بازار مالی و بخش حقیقی اقتصاد، نبود عزم جدی در دستگاه‌ها و نهادهای دارای مسوولیت، عدم پیش‌بینی ضمانت‌های اجرایی در برخی احکام، پراکندگی، نبود انسجام و برخی ابهامات در احکام قانون، احاله نمودن برخی تصمیمات اساسی به آیین‌نامه‌های اجرایی و اثرگذاری آن بر طولانی شدن اتخاذ تصمیم در دولت اشاره شده است.

مرکز پژوهش‌ها در این گزارش عملکرد احکام مرتبط با حوزه بازارهای مالی مشتمل بر 17 ماده را بررسی و ارزیابی کرده است. در اینجا هم ما تا جایی که در چارچوب یک گزارش ژورنالیستی امکان‌پذیر باشد، به مهم‌ترین این مواد بطور اجمالی می‌پردازیم.

ماده 14درباره مستثنا شدن برخی معاملات مربوط به اوراق بهادار از قانون محاسبات عمومی؛ موضوع این ماده مستثنا شدن معاملات، دریافت‌ها و پرداخت‌های موضوع انتشار اوراق بهادار دستگاه‌های اجرایی (به منظور تأمین مالی از طریق انتشار اوراق بهادار) از رعایت تشریفات مقرر در قانون محاسبات عمومی کشور و قوانین مربوط به مناقصات و مزایده‌ها است.

در زمینه عملکرد این ماده نوشته شده که آیین‌نامه این ماده در تاریخ تیر 94 به تصویب هیات وزیران رسیده است. از نظر عملکرد اجرایی نیز بر اساس گزارش معاون امور حقوقی و مجلس وزارت امور اقتصادی و دارایی، نقل و انتقالات دارایی‌های مبنای انتشار صکوک اجاره بابت بدهی دولت به صندوق حمایت و بازنشستگی آینده‌ساز و شرکت هواپیمایی ماهان و همچنین نقل و انتقالات دارایی‌های مبنای انتشار صکوک اجاره برای تسویه بدهی‌های وزارت آموزش و پرورش که در مراحل نهایی انتشار است از رعایت تشریفات مقرر در قانون محاسبه عمومی و قوانین و مقررات مربوط به مناقصات و مزایده‌های مستثنا شده است.

با توجه به ماهیت این حکم مبنی بر اعطای مجوز قانونی مستثنا شدن معاملات مزبور، حکم مزبور پس از لازم‌الاجرا شدن قانون اجرا شده است.

ماده16 درباره واگذاری اموال مازاد و سهام شرکت‌های غیربانکی در ‌بانک‌ها؛ در سال‌های اخیر مساله شرکت‌داری و سرمایه‌گذاری بانک‌ها به یکی از مسائل مهم و چالش‌برانگیز نظام بانکی تبدیل شده است. محور و کانون اصلی فعالیت بانک، حوزه اعتباری است و نه سرمایه‌گذاری و ورود به بخش واقعی، بر همین اساس هرچقدر حجم سرمایه‌گذاری‌ها و دارایی‌های و اموال غیرمرتبط با فعالیت بانکی موسسات اعتباری افزایش یابد، به همان میزان ریسک‌های خرد و کلان افزایش پیدا می‌کند. ابعاد و آثار این مساله در دوره‌های رونق و رکود اقتصادی تشدید می‌شود. در راستای تحقق هدف فوق‌الذکر، در این ماده 2 حکم تکلیف شده بود: یک -مکلف شدن بانک‌ها و موسسات اعتباری دارای مجوز به واگذاری اموال مازاد و شرکت‌های تابعه با سهام بالای 50 درصد به نحوی که طی 3 سال، سالانه حداقل 33 درصد آنها واگذار شود، دوم تکلیف به بانک‌ها جهت واگذاری سهام شرکت‌هایی که فعالیت غیربانکی در آنها صورت می‌گیرد.

مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش بطور کلی عملکرد واگذاری اموال و دارایی‌های مازاد بانک‌ها و احکام مندرج در این ماده را ضعیف ارزیابی کرده و به برخی از دلایل این عملکرد ضعیف اشاره کرده است.

از نظر این گزارش دریافت گزارش‌های عملکرد منظم، یکدست و حاوی اطلاعات لازم در خصوص میزان اموال مازاد و اقدامات اثربخش برای فروش آنها از بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی جهت راستی‌آزمایی توسط بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در طول سال‌های اجرای قانون صورت نگرفته است. گفته شده که به نظر می‌رسد نظارت بر عملکرد بانک‌ها در خصوص این ماده بطور جدی در دستور کار بانک مرکزی قرار نگرفته است.

به نوشته این گزارش ارزیابی عملکرد در خصوص فروش اموال مازاد به نحوی که سالانه 33 درصد آن محقق شده باشد، بدون اطلاع از میزان کل اموال مازاد به هیچ‌وجه میسر نخواهد بود. بر اساس اطلاعات دریافتی،  بانک مرکزی تخمین دقیقی از حجم کل دارایی‌های مازاد بانک‌ها را به تفکیک پایان هر سال (از سال 1394) ندارد و اطلاعات بانک مرکزی نیز بر اساس خوداظهاری بانک‌هاست. با نبود چنین تخمینی نمی‌توان بر تحقق 33 درصد آن از سوی بانک‌ها قضاوت کرد و به تبع آن نمی‌توان از ظرفیت‌های تعیین شده در ماده (17) برای تنبیه بانک‌ها و موسسات خاطی در این مورد استفاده کرد.

همچنین گفته شده که یکی از پیش‌زمینه‌های اساسی اجرایی شدن این ماده وابسته به تشخیص مازاد بودن اموال بانک‌ها و شرکت‌های تابعه آنهاست. بر اساس مفاد بند الف ماده 16 این تشخیص به نظر شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی موکول شده است، لکن با وجود پیگیری بانک‌های مختلف از بانک مرکزی در این خصوص، دستورالعمل روشنی توسط بانک مرکزی (شورای پول و اعتبار) درخصوص ضوابط و حدود مقرر برای شناسایی اموال مازاد به تفکیک نوع آنها ابلاغ نشده است.

بر اساس گزارش‌های دریافتی از بانک‌های مختلف، آنچه مسلم است این است که عملکرد بانک‌ها در تحقق این ماده و فروش اموال مازاد ضعیف بوده و تقریباً هیچ یک از بانک‌ها در این زمینه به تکلیف قانونی خود مبنی بر فروش سالانه 33 درصد از اموال مازاد خود عمل نکرده‌اند. در این خصوص می‌توان به عواملی چون عدم رغبت بانک‌ها به اجرای این ماده خصوصاً استنکاف آنها از عرضه املاک و شرکت‌های مرغوب، عدم جدیت بانک مرکزی در اعمال جرایم تعیین شده در ماده17 در کنار عواملی چون رکود حاکم بر اقتصاد خصوصاً در حوزه مسکن و املاک، سهل‌البیع نبودن اموال که گاهی با مشکلات حقوقی از قبیل وجود معارض مواجه هستند، نگاه فرهنگی منفی جامعه نسبت به خرید چنین اموالی اشاره کرد. در برخی موارد فروش اموال توسط بانک‌ها نیز، متأسفانه به دلیل سهل‌انگاری با ارقامی فراتر از ارزش کارشناسی واقعی در دفاتر آنها ثبت شده است.

ماده 18 درباره افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از منابع وصولی حساب ذخیره ارزی و همچنین جواز انتشار اوراق بهادار تا سقف 10 هزار میلیارد تومان است.

در تحلیل و ارزیابی این ماده گفته شده که در چند سال اخیر احکام نسبتا زیادی برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از محل‌ها و منابع مختلف در این قانون و قوانین دیگر همانند قانون بودجه سال 95 کشور و 96 ذکر شده است، ولی به جز برخی موارد، با وجود اهمیت زیاد افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، عمده این احکام اجرایی نشده است. در این ماده افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از محل منابع حساب ذخیره ارزی پیش‌بینی شده است که به دلیل قید عبارت «پس از کسر تعهدات قبلی» و با توجه به افزایش تعهدات این حساب به ویژه ناشی از حکم ماده 20 این قانون و آیین‌نامه اجرایی آن در خصوص نرخ ارز تسهیلات دریافتی از این حساب، در عمل به نظر می‌رسد افزایش سرمایه از این محل عملی نخواهد شد.

در خصوص بخش دوم این ماده درباره انتشار اوراق نیز طبق گزارش برخی بانک‌ها همانند بانک صنعت و معدن، بانک سپه و بانک توسعه صادرات، انتشار اوراق بهادار به پشتوانه دارایی (تسهیلات جاری مربوط به حساب ذخیره ارزی) توجیه اقتصادی نداشته و همین امر موجب عدم تمایل بانک‌ها برای انتشار این اوراق شده است. در این صورت نیازمند تجدید نظر در نرخ سود تعیین شده برای آنهاست.

ماده 19 درباره کمک به نقدینگی واحدهای تولیدی و تسهیل در وصول مطالبات بانک‌ها است.

کارشناسان مرکز درباره این ماده نوشته‌اند: براساس اظهارنظر بانک مرکزی در جلسه ارزیابی عملکرد این ماده در کمیسیون ویژه حمایت ازز تولید ملی، بند الف و ب این ماده در خصوص آزادسازی وثایق مازاد و وکالت بلاعزل با تفاهم مشتری و بانک در حال اجراست.بنا به اظهارنظر نماینده بانک مرکزی، دریافت وکالت بلاعزل در اعطای تسهیلات بانکی توسط بانک‌های دولتی به هیچ‌وجه انجام نمی‌شود، ولی توسط بانک‌های خصوصی به ندرت انجام می‌شود. در عین حال تشکل‌های بخش خصوصی معتقدند در بانک‌های غیردولتی وکالت بلاعزل مکرراً انجام می‌شود و در این زمینه شکایت‌های فراوانی دریافت شده است.