الزامات طراحی سیاست صنعتی کارآمد و باکیفیت

مجید جلیلی

تجربه چند دهه سیاستگذاری صنعتی در کشور نشان‌دهنده عدم دستیابی کشور به عمده اهداف و ماموریت‌هایی است که در این اسناد سیاستی هدف‌گذاری شده‌اند. برای این مهم دلایل و عوامل متعددی بسته به هر برنامه سیاستی می‌توان برشمرد، اما به منظور عارضه‌یابی منسجم و نظام‌مند این برنامه‌ها، نخست لازم است ویژگی‌های یک سیاست صنعتی کارآمد و با کیفیت مورد بررسی قرار بگیرد. طراحی یک سیاست صنعتی را می‌توان از دو منظر شکلی و محتوایی مورد بررسی قرار داد.

منظر شکلی یک سیاست صنعتی، شامل مجموعه فعالیت‌ها و اقداماتی است که به منظور تبیین و طراحی سیاست صنعتی لازم است اجرا شوند. شکل محتوایی یک سیاست صنعتی اما به موضوع کارآمدی و کیفیت سیاست صنعتی و برنامه‌های آن و درجه موفقیت آن می‌پردازد. به عبارت دیگر ممکن است یک سیاست صنعتی شاکله دقیق و قاعده‌مندی داشته باشد، اما از نظر محتوایی، کیفیت و کارآمدی لازم را برای اجرا نداشته باشد. برای تبیین هر چه بیشتر این موضوع، در ادامه به بررسی ساختار شکل و محتوایی یک سیاست مطلوب می‌پردازیم.

الف) ساختار شکلی طراحی سیاست صنعتی: از نظر ساختار شکلی، 10 فعالیت اساسی در سه گام «شناخت صنعت»، «تبیین استراتژی صنعتی» و «طراحی سیاست صنعتی» به نمایش درآمده که در ادامه تشریح می‌شوند.

٭ شناخت صنعت: در گام شناخت صنعت، لازم است جایگاه فعلی صنعت شامل نقاط قوت و ضعف آن شناسایی شود. بهینه‌کاوی و الگوبرداری از تجربیات موفق و ناموفق صورت پذیرد، فرصت‌ها و تهدیدهای پیش رو تحلیل شوند و بازخورد سیاست‌های قبلی مورد ارزیابی قرار بگیرند. بدون انجام این چهار فعالیت اساسی، عملا گام شناخت صنعت که زیربنای تدوین سیاست صنعتی به شمار می‌رود، ناقص خواهد بود. 

٭ تبیین استراتژی صنعتی: در گام دوم نوبت به تبیین استراتژی صنعتی می‌رسد. در این گام دو فعالیت اساسی تعریف، اولویت‌بندی و کمی‌سازی اهداف و تعریف جداول زمانی واقع‌بینانه مورد هدف است. گام دوم در واقع تشکیل‌دهنده مجموعه‌ای از استراتژی‌های صنعتی هستند که ممکن است هم‌پوشانی اندکی با هم داشته باشند یا حتی در تناقض با یکدیگر ظاهر بشوند. 

٭ طراحی سیاست صنعتی: در گام سوم از طراحی سیاست صنعتی، ساز و کار و مسیر حرکت در راستای استراتژی‌های صنعتی طراحی می‌شود. این گام شامل 4 فعالیت اساسی تعیین حوزه‌های مداخله، تعریف ابزارهای سیاستی، تخصیص اختیارات، منابع، بودجه و تعریف مسوولیت‌ها و قانونگذاری و تنظیم مقررات است.

 در گام طراحی سیاست صنعتی، استراتژی‌های صنعتی که در گام قبل تعریف شده‌اند، در قالب یک ساختار یکپارچه و منظم ارائه می‌شوند که در آن شرایط و چگونگی مداخله، ابزارهای سیاستی آن، بودجه، منابع، اختیارات و وظایف و قانون و مقررات مربوطه مشخص شده‌اند.

 ب) ساختار محتوایی طراحی سیاست صنعتی: همان‌گونه که در بالا اشاره شد، در کنار تعریف شکلی یک سیاست صنعتی، طراحی محتوایی آنکه شرط اصلی کارآمدی و کیفیت سیاست صنعتی به شمار می‌رود نیز اهمیت دارد. طراحی محتوایی سیاست صنعتی را می‌توان در تعریفی دیگر یکپارچگی سیاست صنعتی برشمرد. «یکپارچگی سیاستی» یا «خط مشی‌گذاری یکپارچه » به معنی تعامل هم‌افزا و تقویت‌کننده میان سیاست‌های اقتصادی، سیاسی، زیست محیطی و... با هدف رشد پایدار و فراگیر میان بخش‌های اقتصادی و ذی‌نفعان مختلف است.

انسجام (یکپارچگی) سیاستی نیازمند تعامل مطلوب سه مولفه مکانیسم نهادی، ساختارهای سازمانی و فرآیندهای سیاستگذاری است. برای نیل به یکپارچگی سیاستی، 8 مقوله اساسی در سه مولفه چشم‌انداز راهبردی، ساز و کارهای هماهنگ نهادی و تصمیم‌گیری آگاهانه به شرح ذیل قابل تعریف است.

٭ چشم‌انداز راهبردی، تعهد و مدیریت: رکن نخست انسجام (یکپارچگی) سیاستی است و به معنی ترسیم چشم‌انداز مشخص و قابل دستیابی و همچنین برخورداری از نظام مدیریتی کارا در راه رسیدن به آن است که می‌توان آن را در سه مقوله جست‌وجو کرد. مقوله نخست به موضوع «تعهد سیاسی و سازمانی» سازمان‌های مسوول برای پیشبرد اهداف و برنامه‌های تدوین شده اشاره دارد که نیازمند بسیج آنها برای پیاده‌سازی برنامه‌های توسعه‌ای است.

مقوله دوم «چشم‌انداز بلندمدت راهبردی» است که به معنی تعریف اهداف منسجم و مشترک میان دولت و ذی‌نفعان است تا مسیر نیل به اهداف مشترک را مشخص کند. این اهداف لازم است نیازمندی‌های فعلی و ضرروت‌های آتی را در حوزه‌های مختلف سیاستگذاری پوشش بدهند. مقوله سوم «ادغام سیاستی» است؛ در ادغام سیاستی مدیریت هم‌افزا در سیاست‌ها، وظایف و مقررات به منظور انسجام بخشی اهداف ذی‌نفعان مورد نظر است که می‌تواند از طریق ابزارهای مختلف سیاستی نظیر فرآیند تخصیص بودجه و... پیاده‌سازی شود. 

٭ سازوکارهای هماهنگ نهادی: ساز و کارهای هماهنگی نهادی یا به عبارت ساده‌تر اقدامات هماهنگ در سطوح و بخش‌های دولت، به عنوان رکن دوم انسجام سیاستی تعریف می‌شود که دربرگیرنده حکمرانی فراگیر و تعاملات هماهنگ میان بخش‌های مختلف در سطح دولت برای رسیدن به اهداف سیاستی است. ساز و کارهای هماهنگی نهادی متاثر از سه مقوله است. مقوله نخست به موضوع «هماهنگی سیاست‌ها» اشاره دارد.

در هماهنگی سیاست‌ها به هماهنگی دولت برای شناسایی و کاهش اختلاف میان اولویت‌ها و سیاست‌های بخشی از جمله سیاست‌های خارجی و داخلی و ترویج اقدامات متقابل میان بخش‌ها و نهادها برای همسوسازی سیاست‌ها اشاره دارد. ابزارهای این مقوله نیز ایجاد یک نهاد سیاستگذار اصلی و مادر برای هدایت سایر ارگان‌ها، شناسایی واگرایی‌ها و تضادهای سیاستی (در حوزه‌های سیاسی، اقتصادی، زیست‌محیطی و...)، ایجاد شبکه ارتباطی موثر میان وزارتخانه‌ها و نهادها و ظرفیت‌سازی و آموزش بدنه دولت برای اقدامات هماهنگ در راستای سیاست‌های ابلاغی به شمار می‌روند.

مقوله دوم به «مشارکت محلی و منطقه‌ای» اشاره دارد. این مقوله به معنی ترویج هم‌افزایی و تراز اولویت‌ها میان سیاست‌های ملی، منطقه‌ای و محلی برای همسویی بهتر و کمک به اهداف اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی مرتبط، ازجمله تعهدات بین‌المللی و... است. مقوله سوم نیز «مشارکت ذی‌نفعان» است که به معنی تعامل فعالانه با ذی‌نفعان در مراحل مختلف از چرخه سیاست و اجرا است که می‌تواند مواردی نظیر تبادل دانش و تخصص، اشتراک‌گذاری نگرانی‌ها و نیازمندی‌ها، اشتراک‌گذاری اطلاعات و... را در بر بگیرد. اهمیت این موضوع در مواردی نظیر شناسایی اولویت‌ها، تنظیم اقدامات اجرایی و به کارگیری موثر منابع قابل بررسی است.

٭ تصمیم‌گیری آگاهانه: به عنوان رکن سوم به معنی مجموعه‌ای از ابزارهای پاسخگو و سازگار برای پیش بینی و ارزیابی نتایج داخلی و فرامرزی سیاست‌ها با هدف بازنگری آگاهانه آنهاست. این رکن در برگیرنده دو مقوله است؛ مقوله نخست «ارزیابی تاثیرات سیاست‌ها و نتایج مالی آنها» است که به معنی ارزیابی مستمر نتایج و برآیندهای مثبت و منفی سیاست‌ها در حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، زیست‌محیطی و... است. مقوله دوم نیز «نظارت، گزارش و ارزیابی» است که در برگیرنده تقویت سیستم‌های نظارت، گزارش و ارزیابی برای جمع‌آوری شواهد و آمار کیفی و کمی در مورد تأثیر سیاست‌ها و میزان پیشرفت در تأمین مالی برنامه‌های تدوین شده است.