غفلت 30 ساله از یک لایحه مهم شهری

 زهرا نژادبهرام   

بر اساس بند ب تبصره 52 قانون بودجه سال 1362، لایحه درآمدهای پایدار باید ظرف مدت حداکثر 6 ماه به مجلس ارائه و در آن ساز وکاری پیش‌بینی می‌شد که طی سه سال سازماندهی لازم برای خودکفایی شهرداری‌ها به عمل آید. تعلل در تهیه این لایحه بدان علت بود که دولت‌ها به موجب این قانون تکلیفی در قبال شهرداری‌ها نداشتند و از آنجا که شهرداری‌ها نیز از قدرت اجرایی لازم برخوردار نبودند، نتوانستند از حقوق خود دفاع کنند.

در این مدت به علت فقدان حضور شوراهای شهر و روستا که در غیاب آنها مسوولیتشان بر عهده وزارت کشور است، شهرداری‌ها که ناامید از کمک‌های دولتی و درآمدهای پایدار شده بودند، به ساده‌ترین شیوه کسب درآمد که همانا فروش تراکم و به عبارت ساده‌تر فروش شهر بود، روی آوردند و از این طریق که روشی کاملا کوتاه‌مدت و نابخردانه بود، به تامین مالی خود و نیازهای شهر پرداختند. در این میان دولت‌های گوناگون و به ویژه وزارت کشور تحت امرشان که از ماجرا اطلاع داشتند، منافع درازمدت شهرها در راستای تحقق توسعه پایدار را قربانی منافع کوتاه‌مدت دولت خویش کردند. رفته رفته کار به جایی کشید که این واقعیت برای مسوولان امر نیز روشن شد که در آینده‌یی نه چندان دور، دیگر حتی منابعی برای فروش شهر نیز وجود نخواهند داشت و از این رو در تکاپوی تهیه لایحه درآمدهای پایدار قرار گرفتند.

به همین منظور نیز وزارت کشور در سال 1393 پیش‌نویس لایحه درآمدهای پایدار را تهیه کرد و با امضای وزیر کشور برای معاون اول ریاست‌جمهوری ارسال کرد.

 این لایحه حدود دو سال توسط کمیته‌های تخصصی فرعی هیات دولت مورد بررسی قرار گرفت و نهایتا با تغییراتی که در آن اعمال شد، پیش‌نویس جدیدی از آن برای اعلام نظر نهایی کمیسیون خاص امور کلان‌شهر تهران و سایر کلان‌شهرها ارسال شد تا پیش از آنکه در هیات دولت مورد بررسی قرار گیرد، یک‌بار دیگر در صورت نیاز مورد بازنگری قرار گیرد.

این لایحه که حاصل ساعت‌ها کار کارشناسی متخصصان و خبرگان حوزه شهری است، از نقاط قوت و ضعفی برخوردار است که اگر منصفانه به آن بنگریم، می‌توان گفت نقاط قوت آن بر نقاط ضعفش غلبه دارد. در این لایحه منابع درآمدی جدیدی برای شهرداری‌ها در نظر گرفته شده است. البته رویکرد کلی حاکم بر لایحه بدین صورت است که بیشتر معطوف به توسعه شهرها و روستاهای کمتر توسعه یافته است. به عبارت دیگر آنچه در این لایحه ذکر شده در جهت ترجیح منافع عمومی بر منافع اشخاص و گروه‌های خاص است و تلاش شده در راستای توسعه پایدار و کاهش تدریجی مسائل و مشکلات شهرها گامی برداشته شود.

به‌طور مثال بر اساس این لایحه در کلان‌شهرهای برخوردار از سامانه قطار درون شهری (مترو)،

10 درصد عوارض ناشی از مصرف بنزین از خودروها اخذ خواهد شد که به‌طور کامل در اختیار شهرداری‌ها قرار خواهد گرفت تا برای توسعه حمل و نقل ریلی درون شهری هزینه کنند.

 این نوع از عوارض در اغلب کشورهای توسعه یافته نیز اخذ می‌شود. در کشورهای اروپایی حدود 15 تا 25درصد عوارض مصرف بنزین گرفته می‌شود که هزینه حدود 32 تا 46درصد زیرساخت‌های شهری را کفاف می‌دهد که میزان قابل توجهی است و از پایدارترین منابع درآمدی نیز به شمار می‌رود که در جهت کاهش آلایندگی و نیز افزایش استفاده از حمل و نقل پاک خواهد بود.

بر اساس این پیش‌نویس اخذ عوارض بر استفاده از تونل‌ها و معابر عمومی با اختیار شورای شهر ممکن خواهد بود و همچنین از کارخانجات و صنایع آلاینده هوا که فهرست آنها را سازمان حفاظت محیط زیست اعلام خواهد کرد، عوارض دریافت خواهد شد. این عوارض را می‌توان با عوارض سبز که در اکثر کشورهای توسعه یافته جمع‌آوری می‌شود، مقایسه کرد. منابع درآمدی دیگر از جمله 10درصد مبالغ دریافتی نیروی انتظامی بابت صدور و تمدید گذرنامه و گواهینامه رانندگی، 5درصد از مبلغ کل بلیت حمل‌ونقل برون‌شهری بار و مسافر در داخل کشور، 8 درصد از درآمد حق‌الثبت اسناد رسمی، یک درصد از عوارض قراردادهای پیمانکاران پروژه‌های عمرانی واقع در محدوده شهر، معادل 12‌هزارم ارزش گمرکی کالاهای وارداتی، سه‌هزارم قیمت خودروهای داخلی یا ارزش گمرکی و حق ورودی خودروهای وارداتی به صورت سالانه و... نیز در این لایحه برای شهرداری‌ها در نظر گرفته شده است.

به‌طور کلی باید اذعان کرد، روح حاکم بر لایحه در جهت ترویج حمل و نقل عمومی و واقعی کردن هزینه استفاده از وسایل نقلیه شخصی است که تاکنون در کشور ما به علت یارانه‌های سنگین سوخت برای تمام شهروندان (فارغ از میزان مصرف افراد) و نیز عدم وجود عوارض استفاده از معابر عمومی مورد توجه قرار نگرفته بود. در این لایحه جنبه‌های محیط زیستی نیز لحاظ شده، هرچند توجه به این حوزه کمتر از حد انتظار بوده است.

اما مهم‌ترین مشکل این لایحه را می‌توان بی‌اعتنایی وزارت کشور به صورت خاص و دولت به صورت عام به جایگاه شوراها و علقه عجیب این نهاد به رویکرد تمرکزگرا دانست. به‌طور مثال بر اساس این لایحه حق سیاست‌گذاری بودجه شهرها از شوراها سلب خواهد شد و تحت اختیار وزارت کشور قرار خواهد گرفت. همچنین بر اساس این لایحه توزیع‌کننده درآمدهای شهرداری، استانداری‌ها خواهند شد که این اتفاق می‌تواند امری بسیار خطرناک باشد. هرچند تلاش شده با در نظر گرفتن الزامات مختلف، این سهم به صورت دقیق پرداخت شود، اما تجربه نشان داده که این شیوه توزیع درآمد، عملا زمینه‌ساز عدم تحقق بخش قابل توجهی از درآمدها خواهد بود.

از سوی دیگر در صورت تصویب این لایحه کلیه تخفیف‌ها و معافیت‌هایی که تاکنون و به موجب قوانین مجلس یا شورای اسلامی شهرها در خصوص عوارض مختلف در نظر گرفته شده، ملغی خواهد شد. بنابراین تخفیف‌هایی از جمله تخفیف 100درصدی عوارض صدور پروانه و... برای بافت‌های فرسوده مناطق 7 الی 20 تهران، باید مجددا در دستور کار شورای شهر تهران قرار گیرند. نکته قابل توجه دیگر آنکه با تصویب این لایحه، کمک 50درصدی دولت در قبال توسعه حمل و نقل ریلی کلان‌شهرها که عملا روی کاغذ مانده بود، با دو ردیف 10درصد عوارض مصرف بنزین و اختصاص 100درصد منابع حاصل از صرفه‌جویی مصرف سوخت ناشی از اجرای طرح‌های توسعه حمل‌ونقل ریلی بخش خصوصی که باید توسط وزارت نفت برای توسعه ریلی اختصاص یابد، جایگزین خواهد شد.

در شرایط فعلی آنچه ضروری است مورد توجه منتخبان مردم در پنجمین انتخابات شوراها قرار گیرد، تلاش و پیگیری فشرده برای تصویب لایحه نهایی شده در هیات دولت و پس از آن طرح موضوع در مجلس شورای اسلامی است تا هرچه سریع‌تر تکلیف این محور اساسی و اثرگذار در نحوه اعمال مدیریت در شهرها روشن شود و شهرهای کشور از بلاتکلیفی کنونی خارج شوند. همچنین ضروری است نمایندگان محترم مردم ایران در مجلس شورای اسلامی با اعمال دقت مضاعف، از تضعیف جایگاه شوراهای شهری ممانعت به عمل آورده و تلاش کنند تا جایگاه شورای شهر به عنوان نهاد سیاست‌گذار در عرصه محلی بیش از آنچه در لایحه لحاظ شده است، مورد توجه قرار گیرد.