راه‌اندازی صندوق عمران شهری به‌جای بانک
گروه راه و شهرسازی
بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در پژوهشی که به‌تازگی منتشر شده، ضمن بررسی تجربه موفق برخی کشورها در نحوه تامین مالی شهرداری‌ها، از سیاست‌های پیشنهادی در زمینه تسهیل دسترسی شهرداری‌ها به بازارهای مالی و منابع استقراضی رونمایی کرده است. مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین پیشنهاد داده که یک لایحه جامع در زمینه مقررات ناظر بر استقراض شهرداری‌ها توسط سازمان شهرداری‌ها تهیه و برای تصویب به هیات دولت و مجلس شورای اسلامی ارائه شود. در این گزارش علمی تصریح شده است: منابع مالی شهرداری‌ها همگام با افزایش وظایف شهرداری‌ها و تقاضا برای زیرساخت‌ها و خدمات شهری، افزایش نمی‌یابد. از این رو، حرکت شهرداری‌ها به سمت بازارهای مالی برای تجهیز منابع مالی برای تامین مالی پروژه‌های زیربنایی شهر و در مواردی پوشش کسری موقت بودجه جاری، امری اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. مساله کلیدی آن است که در غیاب بسترهای نهادی و قانونی مناسب و نظارت موثر دولت مرکزی و موسسات رگولاتور ذی‌ربط، امروزه شاهد انباشت بدهی‌های معوق شهرداری‌ها هستیم.
مرور تجربه جهانی گویای آن است که ایجاد صندوق مالی مشترک شهرداری‌ها امروزه در جهان قرین موفقیت بوده است. مشارکت بخش خصوصی در این صندوق‌ها نیز تجربه موفقی از کار درآمده است. همچنین شهرداری‌ها در جهان امروز، برخلاف اوایل سده بیستم میلادی به‌دنبال تاسیس بانک‌های تخصصی خود نیستند. تجربه ایران بیانگر آن است که شهرداری‌ها به‌دلیل مواجه شدن با سرکوب مالی در نظام بانکداری کشور نمی‌توانند به تجهیز منابع مالی، در حد نیازهای خود دست یابند. همچنین بسترهای نهادی و قانونی الزام برای استقراض آنها از بازارهای مالی چندان فراهم نیست. در عین حال استقراض بی‌رویه برخی شهرداری‌های کلان‌شهرها موجب تشدید بحران مالی در سطح اقتصاد ملی و اقتصاد خرد شده است. در این گزارش بازوی پژوهشی مجلس، تلاش شده راهبردها و سیاست‌های مناسب برای تسهیل دسترسی شهرداری‌ها به بازارهای مالی ارائه شود. این راهبردها شامل موارد زیر است: 1- اصول اساسی و الزامات استقراض شهرداری‌ها، 2 - نحوه اندازه‌گیری ریسک اعتباری شهرداری‌ها و بهبود ارزش اعتباری آنها، 3 - نحوه اندازه‌گیری بار بدهی‌های شهرداری‌ها و ساختار بدهی آنها، 4 - ضرورت گزارش‌دهی مالی، افشای اطلاعات مالی و حسابرسی بیرونی شهرداری‌ها، 5- الزامات قانونی الزام برای تضمین بازپرداخت بدهی شهرداری‌ها، 6 - قواعد مربوط به تامین مالی پروژه‌های شهرداری، 7 - ضرورت تنظیم چارچوب‌های قانونی و مقرراتی لازم برای استقراض شهرداری‌ها و نظارت بر آنها.
نیاز به ارزش اعتباری
مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش علمی، ضمن معرفی ابزارهای مالی، تصریح کرده است که شهرداری‌ها برای جذب منابع مالی نیازمند داشتن «ارزش اعتباری» هستند. این دیدگاه متضمن اصول تخصیص منابع براساس سازوکار بازار است. بدین معنا که شهرداری‌ها بر پایه قابلیت قبول پروژه‌ها و جوامع از منظر مالی اقدام به جذب سرمایه‌گذاری می‌کنند نه از منظر مطلوبیت اجتماعی پروژه‌ها. این دیدگاه علاوه بر این بر آن دلالت دارد که پروژه‌ها و متقاضیان منابع مالی باید از چنان جذابیتی برخوردار باشند که بتوانند با شقوق موجود دیگر برای سرمایه‌گذاران خصوصی رقابت کنند.
جذب سرمایه خصوصی در شهرداری از طریق سیستم بانکی و بورس اوراق بهادار و افزایش میزان وام‌دهی بخش خصوصی برای تامین مالی زیرساخت‌های شهری، به دلایل مختلف مطلوب است. اول آنکه دولت‌های ملی و محلی منابع مالی محدودی در اختیار دارند. استقراض به شهرداری‌ها این امکان را می‌دهد که حجم سرمایه‌گذاری‌های خود را در مقایسه با تامین مالی پیش خود بیشتر کنند. دوم آنکه استقراض از بخش خصوصی با اصل عدم تمرکز در تصمیم‌گیری سازگاری کامل دارد. جوامع محلی بدین ترتیب می‌توانند اولویت‌های خود را تعیین کنند و برای تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های موردنیاز به بازار سرمایه مراجعه کنند. سوم آنکه اقتصاد بازار موجب تخصیص منابع مالی به آن دسته از شهرداری‌ها و پروژه‌ها خواهد شد که ارزش اعتباری بیشتری دارند. این امر موجب تشویق روش‌های مدیریت و تامین مالی سالم‌تر در سطح محلی می‌شود و ضرورت سرپرستی آنها را توسط دولت ملی یا استانی کاهش می‌دهد.
افزایش درآمدهای پایدار
بدون داشتن درآمد پایدار، قابل پیش‌بینی و کافی، تنظیم چارچوبی برای استقراض شهرداری بی‌فایده خواهد بود. درواقع استقراض شهرداری در این وضعیت عاقلانه نخواهد بود. شهرداری‌هایی که به‌طور عمده روی منابع درآمدی خود متکی هستند یا ظرفیت و توانایی لازم را برای این کار دارند، سرنوشت خود را در اختیار دارند. هر شهرداری که نتواند منابع درآمدی کافی جمع‌آوری کند به کمک‌های مالی دولت نیاز خواهد داشت. اگر این شهرداری‌ها قرار باشد در بازار مالی اقدام به استقراض کنند، باید از میزان این کمک‌ها مطلع باشند و قادر به پیش‌بینی تداوم آن در سال‌های آتی باشند.
شهرداری‌ها باید توانایی بودجه‌بندی، توانایی درک تاثیرات بازپرداخت اصل و فرع بدهی‌های خود، اجرای پروژه‌های سرمایه‌گذاری پیش‌بینی شده در بودجه خود و برنامه‌ریزی استراتژیک برای سرمایه‌گذاری را داشته باشند. شهرداری‌ها باید قادر به تحلیل و ارزیابی پروژه‌های سرمایه‌گذار خود باشند. اگر این اسباب و لوازم فراهم نباشد، شهرداری‌ها آمادگی لازم را برای درگیر کردن جامعه سرمایه‌گذاران در پروژه‌های خود نخواهند داشت. همچنین کمک‌های فنی و آموزش پرسنل در این زمینه‌ها ضرورت تام دارد.
موضوع درآمدهای پایدار شهری سال‌هاست که در شهرداری‌های کشور و نیز شهرداری تهران مطرح است اما شهرداری هنوز موفق به ایجاد درآمدهای پایدار نشده و به گفته کارشناسان حدود 70 درصد از درآمدهای شهرداری جزو درآمدهای ناپایدار است.
در واقع طی سال‌های گذشته شهرداری‌ها بیشتر به‌دنبال این بوده‌اند تا از طریق فروش تراکم، درآمدزایی کنند اما با رکود بازار مسکن شهرداری‌ها عملا مهم‌ترین منبع درآمدی خود را از دست داده‌اند. هر چند راه‌های مختلفی برای تامین منابع مالی وجود دارد از جمله کسب درآمد از راه اجاره‌داری، مالیات بر ارزش افزوده و راه‌های دیگری که شهرداری‌ها ترجیح داده‌اند کمتر سراغ آنها بروند.
این در حالی است که منابع مالی شهرداری‌ها همگام با افزایش وظایف این نهاد و تقاضا برای زیرساخت‌ها و خدمات شهری، افزایش نمی‌یابد. از این رو، حرکت شهرداری‌ها به سمت بازارهای مالی برای تجهیز منابع مالی برای تامین مالی پروژه‌های زیربنایی شهر و در مواردی پوشش کسری موقت بودجه جاری، امری اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. مساله کلیدی آن است که در غیاب بسترهای نهادی و قانونی مناسب و نظارت موثر دولت مرکزی شاهد انباشت بدهی‌های معوق شهرداری‌ها هستیم. همچنان که به گفته محمدمهدی تندگویان از اعضای شورای شهر تهران، شهرداری بیش از 60 هزار میلیارد تومان بدهی دارد.
به همین دلیل در بسیاری از کشورهای پیشرفته و در حال توسعه، دسترسی به بازارهای مالی داخلی و حتی بین‌المللی اهمیت روزافزون یافته است. در شهرهای پیشرفته شهرداری‌ها ابزارهای مختلفی را برای تامین منابع مالی آزموده‌اند و شهرداری‌های کلان‌شهرهای ایران نیز می‌توانند برای حل مشکل نقدینگی و تامین منابع مالی از تجربه این شهرها استفاده کنند.
الگوهای موفق صندوق عمران شهرداری
به گزارش «تعادل» ایجاد صندوق‌های عمران شهرداری یکی از روش‌هایی تامین منابع مالی محسوب می‌شود که در بسیاری از شهرداری‌های دنیا به کار گرفته شده است. صندوق‌های عمران شهری موسسات نیمه دولتی هستند که برای سرمایه‌گذاری در عمران شهری و احداث زیرساخت‌های شهری به شهرداری‌ها وام می‌دهند. نخستین نوع الگوهای صندوق‌های عمران شهرداری‌ها (MDF) که امروزه در کشورهای در حال توسعه متداول‌تر است، اساسا به مثابه جانشین کمک‌های بلاعوض سرمایه‌یی دولت به مقامات محلی ایفای نقش می‌کنند. به موجب این برنامه‌ها، سرمایه مورد نیاز با هزینه‌یی کمتر از قیمت بازار در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد و غالبا وام‌های یارانه‌یی را همراه با کمک‌های بلاعوض اعطا می‌کنند.
کشور چک از جمله کشورهایی است که از این نوع صندوق استفاده می‌کند. در آنجا MDF وجوه لازم را از خارج کشور وام می‌گیرد. برای این منظور از تضمین دولت مرکزی برخوردار است. سپس این وجوه را به بانک‌های خصوصی داخلی وام می‌دهد. این بانک‌ها به نوبه خود به شهرداری‌ها وام می‌دهند. شهرداری‌ها انتخاب و تهیه طرح‌های سرمایه‌گذاری را راسا برعهده می‌گیرند. بانک‌های تجاری تجزیه و تحلیل اعتبار را انجام می‌دهند و کلیه ریسک بازپرداخت را برعهده می‌گیرند. MDF نیمه‌دولتی صرفا ارزش اعتباری بانک‌های تجاری را که به آنها وام داده تایید می‌کند.
نمونه موفق دیگر این صندوق‌ها مربوط به کشور کلمبیاست. فقدان بازار مالی برای شهرداری‌ها در کلمبیا دولت آن کشور را واداشت که در سال 1989 صندوق عمران شهری (FFDU) را تجدید ساختار کند و «فیندتر» را بنیاد نهد. این موسسه در کلمبیا ابتدا به صورت یک MDF با جهت‌گیری بازار شروع به فعالیت کرد. این موسسه در نقش ارائه امکانات تنزیل مجدد و تسهیل‌کننده وام‌های بانک‌های تجاری به شهرداری‌ها عمل می‌کرد. فیندتر تنها نمونه موفق یک نهاد مالی رده دوم در جهان است که بدون ضمانت دولت ملی به حکومت‌های منطقه‌یی و محلی وام می‌دهد.
فیندتر، مکمل ظرفیت ارزیابی پروژه توسط بانک‌ها بود و از این طریق کیفیت فنی وام‌دهی آنها را بهبود می‌بخشید. اما بانک‌ها ریسک‌های تجاری را خود برعهده می‌گرفتند. فیندتر برخلاف برخی MDFها که در زمینه فقرزدایی نیز وظایف معینی را برعهده دارند، این کار را از طریق توجه ویژه به شهرهایی که ظرفیت‌های نهادی ضعیفی دارند و از طریق اولویت دادن به پروژه‌های مربوط به خدمات اساسی انجام می‌داد.
این موسسه قبل از تبدیل آن به یک بانک توسعه منطقه‌یی در آغاز دهه 2010 میلادی، مستقیما به شهرداری‌ها وام نمی‌داد، بلکه از طریق بخش بانکی و به صورت وام‌دهنده رده دوم عمل می‌کرد.
به‌طور مشخص هر بانکی که به موسسات منطقه‌یی و محلی وام داد، می‌توانست تا 85درصد آن را از فیندتر قرض کند. این وام‌ها حداکثر برای 12سال پرداخت می‌شد و دوره استراحت آنها 3سال بود. تا سال 2000 این موسسه به‌طور غیرمستقیم به دوسوم شهرداری‌های کلمبیا که تعداد کل آنها به هزار واحد می‌رسید، وام داده بود. یکی دیگر از پروژه‌های موفق در این زمینه مربوط به دولت ایالتی تامیل نادو در هند بود که از محل منابع آژانس بین‌المللی توسعه (IDA) وابسته به بانک جهانی تامین مالی شده بود.
این پروژه مشتمل بر ارتقای وضعیت 72هزار واحد زاغه مسکونی و اجزای دیگر بود. در این پروژه یک برنامه وام و کمک بلاعوض به صورت صندوق عمران شهری شهرداری (MUDF) به وجود آمد که تا اکتبر 1996، بیش از 500پروژه فرعی در 90 شهرداری از مجموع 110 شهرداری در تامیل نادو را تامین مالی کرده بود. در واقع می‌توان گفت؛ ایجاد صندوق عمران شهری شهرداری (MUDF) یکی از اجزای پروژه مزبور بود.
انتشار اوراق قرضه
بر اساس این گزارش، برخی کشورها سایر روش‌های تامین مالی را در پیش گرفتند. به‌طور مثال، آفریقای‌جنوبی برای تامین منابع مالی شهرداری‌ها روش انتشار اوراق قرضه را پی گرفت. به دنبال سرنگونی رژیم آپارتاید در آفریقای‌جنوبی، اصلاحات اساسی در نظام حکومت محلی و در شهرداری‌های آن کشور به وجود آمد. وزارت مالیه آفریقای‌جنوبی در سال 1998 تحقیقاتی را در زمینه استقراض شهرداری‌ها انجام داد. پیشنهادهای ارائه شده در این تحقیق با مختصر تغییراتی به تصویب دولت رسید و بدین‌ترتیب چارچوب نهادی و قانونی مناسبی برای انتشار اوراق قرضه توسط شهرداری‌ها به وجود آمد. اکنون مقررات انتشار اوراق قرضه، ساختار بدهی، محدودیت بدهی شهرداری‌ها، نحوه کسب مجوز برای انتشار اوراق قرضه، نحوه نظارت و دخالت دولت در مواقع نکول بدهی مشخص شده است.
شهرداری ژوهانسبورگ از فرآیند دشوار تعدیل ساختاری سربلند بیرون آمد، بدین معنا که بهبود نمایانی در عرضه خدمات شهری به‌ویژه برای فقرا به‌وجود آمد. همچنین سازماندهی مناسبی برای عرضه خدمات توسط شهرداری و شرکت‌های تجاری وابسته به آن انجام شد. مدیرانی به کار گرفته شدند که در تراز جهانی بودند. مدیریت درآمدها و هزینه‌ها در شهرداری بهبود یافت. در سال 2003 رتبه اعتباری شهرداری ژوهانسبورگ به سطح AZA ارتقا یافت. شهرداری ژوهانسبورگ در سال 2004 در چارچوب مقررات موجود اقدام به انتشار اوراق قرضه در دو نوبت کرد و از این طریق 300میلیون دلار منابع مالی بلندمدت تجهیز کرد.
