بودجه‌ریزی در چارچوب نظام نوین ارزی
گروه اقتصادکلان|هادی سلگی|
مدیران سازمان برنامه و بودجه بررسی و پیگیری لایحه بودجه ۱۳۹۷ را در دستور کار قرار دادند. با اینکه هر ساله تابستان‌ها فصل اصلی فرآیند بودجه‌ریزی بوده و بیشتر تلاش‌ها و پیگیری‌ها در این فصل انجام می‌شد، اما به نظر می‌رسد به دلیل اشتغالات مربوط به دولت نوپا و انتصابات کابینه شروع این امر را به ماه سوم تابستان موکول کرده است.خبرها حاکی است که مسوولان سازمان برنامه و بودجه در شروع کار قصد دارند که بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را هدف تلاش‌های خود قرار دهند. هرچند بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از سال 1381 دولت در تبصره‌های بودجه وارد شد و در برنامه چهارم توسعه نیز در سال 1384 دولت به اجرای آن مکلف شد و سپس در برنامه پنجم ادامه پیدا کرد و در لایحه برنامه ششم نیز آمده است، اما بسیاری معتقدند این نوع بودجه‌ریزی در کشور دچار انحراف شده است. از طرف دیگر در این ایام از سوی برخی کارشناسان پیشنهادهایی درباره الزامات بودجه‌نویسی مطرح شده که بدیع‌ترین آنها از سوی استادیار دانشگاه استرالیایی ولونگونگ در دوبی ارائه شده است. این اقتصاددان برای تغییر نظام ارزی کنونی معتقد است که بودجه کشور به قسمت ارزی و ریالی تفکیک شود. علی سعدوندی بر این باور است که این تفکیک می‌تواند، پایه‌های یک نظام ارزی نوین دوگانه در کشور را شکل دهد که در آن ارز حاصل از فروش ثروت‌ها برای واردات سرمایه‌های زیربنایی اختصاص داده خواهد شد و در بودجه ارزی ساماندهی می‌شود. از طرفی ارزهای مربوط به بخش خصوصی به بازار آزاد سپرده خواهد شد.
شروع بودجه‌نویسی برای سال 97
به گزارش «تعادل» طبق آخرین اخبار دریافتی به تازگی جلسه ستاد بودجه در سازمان برنامه و بودجه با حضور رییس سازمان (نوبخت) و معاونان، مشاوران و همچنین مدیران دفاتر مربوطه تشکیل شده است. کمتر از چهار ماه دیگر به زمان قانونی تحویل لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ باقی مانده و سازمان برنامه و بودجه فرصت دارد تا نیمه آذرماه تمام مراحل مربوط به تدوین بودجه سال آینده را انجام دهد تا رییس‌جمهوری لایحه را تقدیم مجلس کند.
در این جلسه گرچه محورهای متفاوتی مطرح بوده، اما در مهم‌ترین بخش زمانبندی و بخشنامه بودجه سال آینده مورد بررسی قرار گرفته و به معاونت‌های سازمان ارجاع شده تا نظرات خود را در این رابطه اعلام کنند، بنابراین در جلسه آینده ستاد بودجه بازتاب بررسی زمانبندی و بخشنامه بررسی شده و در نهایت برای تایید به شورای اقتصاد فرستاده خواهد شد. در صورت تایید شورای اقتصاد آنگاه بخشنامه بودجه سال ۱۳۹۷ به تمام سازمان‌ها و دستگاه‌های مربوطه ارسال شده تا برآوردهای خود از بودجه سال بعد را تعیین و در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار دهند.
از سویی دیگر بر موضوع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز تاکید شده و پیگیری‌ها برای حرکت به سمت تهیه بودجه سالانه مبتنی بر عملکرد و به عبارتی بودجه‌ریزی بر اساس قیمت تمام شده انجام شده است. تهیه بودجه مبتنی بر عملکرد معمولا از شیوه‌های مختلف صورت می‌گیرد. یکی از این شیوه‌ها تعریف شاخص‌های عملکردی و سنجش عملکرد براساس این شاخص‌هاست. یکی دیگر از این شیوه‌ها، استفاده از محاسبات قیمت تمام شده است. یعنی اینکه هر واحد خروجی در سازمان به ازای چه مقدار تخصیص بودجه برای شرکت یا دولت تمام می‌شود. تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که به دلیل ماهیت خاص بخش عمومی، مبتنی بر عملکرد بودجه عمدتا بر مبنای تعریف شاخص‌های عملکردی مناسب هر حوزه صورت می‌گیرد. در ایران اما به‌دلیل دغدغه مرتبط با فضای مالی محدود دولت و فشار هزینه‌ها، تلاش شده که محاسبات قیمت تمام شده به شدت پررنگ شود که عملا به ناکارآمد شدن و جدی نگرفتن آن ازسوی دستگاه‌ها و سیستم اجرایی منجر شده است. شاید یک دلیل آن که چرا پس از 15 سال از آغاز بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در ایران همچنان این کار به‌طور ملموس خاصیتی نداشته است، اشتباه گرفتن ماهیت این شیوه بودجه‌ریزی باشد. کارشناسان معتقدند که برخی عوارض محور قرار دادن قیمت تمام شده در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارتند از: الف-در قسمت‌هایی که واحدهای سنجش کیفی ممکن است، ملاک انجام بهتر کار باشد، عملیاتی کردن بودجه به این شکل و تعریف ملاک کمی باعث کاهش بهره‌وری به جای افزایش آن شود. مثلا فرض کنید برای یک واحد دانشگاهی، تعداد پژوهش‌ها به عنوان ملاک عمل تعریف شود.
ب- اینکه برخی حوزه‌های عمل دولت، به‌شدت از نتیجه عمل حوزه‌های دیگر تاثیر می‌گیرند. مثلا ممکن است در حوزه‌های انتظامی یا فرهنگی، واحدهای سنجشی تعریف شود که این واحدها بیشتر از آنکه محصول عمل خود سازمان انتظامی یا فرهنگی باشد به شرایط اقتصادی و... بستگی داشته باشد.
ج-برخورداری برخی حوزه‌ها از بودجه عمومی نه به دلیل ایجاد خروجی خاص که به دلیل آمادگی برای اقدام در زمان مقتضی است.
د- برخی حوزه‌ها، تابع هزینه پایدار ندارند. به این معنی که بسته به زمان، مکان، مرحله اقدام و... میزان هزینه فرق می‌کند.
تفکیک بودجه ریالی و ارزی
همراه با شروع فعالیت‌های سازمان برنامه و بودجه برخی کارشناسان پیشنهادهایی در زمینه افزایش کارایی بودجه مطرح کرده‌اند که مهم‌ترین آنها پیشنهاد تفکیک بودجه ارزی و ریالی از سوی علی سعدوندی، استادیار دانشگاه استرالیایی ولونگونگ در دوبی مطرح شده است. سعدوندی می‌گوید: کشور ما دو منبع ارزى دارد با ساز و کارهایی کاملا متفاوت:
(١) ارز حاصل از فروش ثروت که ممکن است دولتى باشد (نفت) یا خصولتى (پتروشیمى، سنگ‌آهن و فولاد)
(٢) ارز حاصل از فعالیت اقتصادى شامل صادرات صنعتى، کشاورزى و گردشگری.
عواید حاصل از فروش ثروت اگر به بازار منتقل شود، قیمت ارز را مى شکند که به بیمارى هلندى منتهی شده و تخریب صنعتی یا Deindustrialization را در پی دارد. در واقع مانند آن است که ثروت خود را صرف خرید دینامیت کرده و خانه و کاشانه خود را منهدم کنیم. آیا در این حالت حق داریم، تعجب کنیم که ثروت به فقر و بی‌خانمانی انجامیده است؟
از سوى دیگر منابع ارز خصوصى کفاف نیازهاى ارزى را نمى دهد. ولی سوال این است که نیازهاى ارزى ما در حال حاضر چیست؟ آیا عمرانى است؟ پاسخ مطلقا منفی است. بودجه عمرانى صفر است. نیاز ارزى خصوصى ما شامل کالاهای وارداتى از مجارى رسمى، قاچاق، هزینه سفر به خارج برای تفریح و زیارت و نیز فرار سرمایه است.
به گفته این اقتصاددان واقعیت این است که در چهل سال گذشته و مخصوصا با تزریق سهمگین ارز نفتی در سه ساله آخر رژیم شاه و نیز در زمان محمود احمدى‌نژاد همزمان سه اتفاق نامیمون رخ داد: (١) تخریب صنعت داخلى از طریق سوبسید ارزى به کالاى خارجى (٢) تخریب اقتصاد ملى از طریق قاچاق (٣) تخریب سرمایه ملى از طریق فرار سرمایه.
وی با طرح این موضوع که هیچ اقتصادی در جهان ممکن نیست در برابر هجمه سهمگین و همزمان این سه سیل ویرانگر دوام بیاورد، این سوال را مطرح می‌کند که آیا قیمت ارز باید افزایش یابد تا هر سه بلاى فوق‌الذکر درمان شود؟
وی پاسخ می‌دهد: مطالعات نشان می‌دهد که در کوتاه‌مدت افزایش نرخ ارز تاثیر معنادارى بر تراز تجارى نخواهد داشت. با این حال باید آثار تغییر رژیم ارزی را در میان‌مدت و بلندمدت سنجید و نیز بیش از آنکه تراز تجاری اهمیت داشته باشد، حساب سرمایه مهم است. افزایش نرخ ارز و نیز افزایش نوسانات ارزی فرار سرمایه و تقاضا برای ارز را کاهش خواهد داد.
اما با این حال وی معتقد است که افزایش قیمت ارز مشکلاتى در پی خواهد داشت:
١) قیمت فعلى ارز حاصل تعادل تزریق ارز دولتى به بازار است. اگر تزریق ارز دولتى قطع شود، قیمت ارز بالا مى‌رود و کشور با مازاد ذخیره ارزى مواجه خواهد شد. دیر یا زود منابع ارزى انباشت شده براى خرید محبوبیت و قدرت سیاسى به بازار بازخواهد گشت و باز هم شاهد قدرت‌نمایی دولت و تثبیت نرخ ارز خواهیم بود. مخصوصا که تورم هم معضلى در کمین است.
2) مشکل بزرگ‌تر اما آن است که افزایش نرخ ارز به سطحی بالاتر از قیمت تعادلى همچون مالیات بر واردات است. از سوی دیگر کشور به شدت به سرمایه‌گذارى زیربنایی نیاز دارد. در این حالت سرمایه‌گذارى در ریل، بندر، جاده، فرودگاه و هواپیما متوقف خواهد شد. به همین لحاظ وی می‌گوید باید نظام دوگانه ارزى داشته باشیم: ارز ناشى از فروش ثروت باید تنها در زیرساخت‌ها سرمایه‌گذارى شود و دوم ارز حاصل از فعالیت بازار باید به بازار آزاد سپرده شود. به گفته سعدوندی در این حالت از صادرکنندگان ثروت ملى مانند پتروشیمى‌ها و فولاد باید مالیات گرفته شود نه آنکه مشوق صادراتى تقدیم شود. این مالیات به ارز خواهد بود و به همراه درآمد نفت در حساب‌هاى ارزى دولت ذخیره مى‌شود. دولت مطلقا اجازه نخواهد داشت این ارز را به ریال تبدیل کند. ارز حاصل در قالب بودجه ارزى ساماندهی شده و کاملا شفاف است و تحت نظارت جدى عمومى قرار دارد و اینکه کاملا از بودجه ریالی منفک شده است. از طرفی باید فقط به طرح‌هاى بزرگ زیربنایی مانند «طرح خط‌آهن صد ایستگاه» که تمام شهرهای بالای 100هزار نفری فلات ایران زمین را پوشش می‌دهد، اختصاص یابد.
