ضرورت انسجام نهادهای ذی‌نفوذ برای مقابله با تهدیدها
مریم سالاری
محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه کشورمان مردادماه سال جاری در آستانه معرفی به مجلس شورای اسلامی برای اخذ رای اعتماد از نمایندگان، با یادآوری نقش تعریف‌شده برای این وزارتخانه در برنامه ششم توسعه، تاکید کرد: «دستگاه‌های دولت و دستگاه‌های حاکمیتی خارج از دولت باید بپذیرند که مسوولیت روابط خارجی با وزارت خارجه است». محمدجواد ظریف با ابتنا بر این گزاره بر لزوم هماهنگی اقدامات اقتصادی سایر نهادهای داخلی در عرصه مناسبات خارجی تاکید کرده و خواستار هماهنگی مواضع ارگان‌های داخلی در عرصه خارجی با دستگاه دیپلماسی در راستای تحقق اهداف برنامه ششم توسعه شده است.
اشاره رییس دستگاه دیپلماسی کشور به ماده 120 برنامه ششم توسعه بود که 19 دی‌ماه سال گذشته با 184 رای موافق، 8 رای مخالف و 4 رای ممتنع به تصویب نمایندگان مجلس شورای اسلامی رسید و بر اساس آن «در راستای اجرای مفاد مصرح در قانون اساسی و افزایش قدرت مقاومت و کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور و به‌منظور مدیریت منسجم، هماهنگ و موثر روابط خارجی جمهوری اسلامی ایران بر مبنای اصل عزت، حکمت و مصلحت و برای تحقق این قانون، دستگاه‌های اجرایی جز نیروهای مسلح مکلف شدند، تمام اقدامات خود در زمینه روابط خارجی را با هماهنگی وزارت امور خارجه انجام دهند.» در نوشته پیش‌رو این موضوع بررسی می‌شود که چرا مرکز ثقل تصمیم‌گیری در سیاست خارجی، باید به وزارت امور خارجه منتقل شود و مدونان برنامه ششم توسعه و نمایندگان مجلس بر اساس چه استدلالی وزارت امور خارجه را به عنوان یکی از نهادهای اصلی تصمیم‌گیر معرفی می‌کنند.
اگرچه در اغلب جوامع، اجرای سیاست خارجی به عهده ارگانی به نام وزارت خارجه است، اما همواره افراد، گروه‌ها و نهادهایی هستند که به اقتضای نظام سیاسی‌شان، تصمیم‌گیری در حوزه سیاست خارجی را تحت تاثیر قرار می‌دهند. محمدکاظم سجادپور در کتاب «سیاست خارجی ایران؛ چند گفتار در عرصه‌های نظری و عملی» می‌نویسد تقریبا در تمام کشورها، اجرا و مدیریت سیاست خارجی صرفاً با وزارت امور خارجه نیست و وزارت خارجه، فقط بخشی از قدرت اجرایی سیاست خارجی را در اختیار دارد و این باعث پیچیدگی می‌شود.
این در حالی است که در جوامع غیر دموکراتیک یا جوامعی که هنوز گام‌های ابتدایی در مسیر دموکراسی برمی‌دارند، این پیچیدگی و ابهام بیشتر می‌شود؛ چراکه الگوی تصمیم‌گیری در این جوامع خارج از ساختارهای نهادینه‌شده و عمدتا حول محور افرادی است که گاه درک متفاوتی از منافع ملی دارند و گاهی منافع فردی با منافع ملی‌شان در تضاد است. اما در جوامعی که سالیان سال است دموکراسی را تمرین کرده‌اند، ساختارهای تصمیم‌گیری نهادینه‌شده است؛ به‌گونه‌یی که افراد و نهادها نقش خود در فرآیند تصمیم‌گیری را در یک ساختار قانونی ایفا می‌کنند.
نظام نوپای جمهوری اسلامی ایران که امروز چهارمین دهه حیات خود را می‌گذراند، از اقتضائات کشوری که تازه قدم در راه دموکراسی گذاشته، مستثنا نیست. منوچهر محمدی در اثر خود «سیاست خارجی جمهوری اسلامی؛ اصول و مسائل» معتقد است در دهه اول انقلاب، علاوه بر آیات عظام، ائمه جمعه، مجمع روحانیون مبارز، جامعه روحانیت مبارز، جامعه مدرسین حوزه علمیه قم، بازار، انجمن‌های اسلامی، نهادهای انقلابی و مطبوعات به تصمیم‌های دولت موقت در عرصه سیاست خارجی واکنش جدی نشان داده و بر آن تاثیر می‌گذاردند؛ ولی پس از عزل بنی‌صدر، پیچیدگی مسائل سیاست خارجی و عدم آگاهی کافی از مسائل بین‌المللی ایجاب کرد گروه‌هایی که فاقد نظام اطلاعات مستقل از دولت هستند علاقه چندانی به مداخله در تصمیم‌گیری‌ها نشان ندهند. او بر این باور است پس از عزل بنی‌صدر، ساختار رسمی و قانونی تاثیر تعیین‌کننده‌یی در این عرصه دارد.
مراجع تصمیم‌گیر در سیاست خارجی
اگرچه اصل پنجاه و هفتم (57) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر تفکیک قوا تاکید دارد و می‌گوید: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیرنظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند» و این ویژگی به سایر نهادهای زیرمجموعه قوا ازجمله وزارت امور خارجه تسری یافته است، اما بندهایی از همین قانون، مراجع بالادستی و تصمیم‌گیر متعددی در عرصه سیاست خارجی نام برده است که گاه مستقیم و گاه غیرمستقیم در تصمیم‌گیری‌ها دخالت دارند. منوچهر محمدی در کتاب خود حداقل از 7 مرجع تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز به ترتیب زیر یاد می‌کند:
1- مقام رهبری یا ولایت امر که عالی‌ترین مقام در نظام جمهوری اسلامی است؛
2- رییس‌جمهور
3- هیات دولت
4- مجلس شورای اسلامی
5- شورای عالی امنیت ملی
6- شورای نگهبان
7- وزارت خارجه
به نوشته وی بر اساس قانون اساسی، نظرات رهبری به طرق مختلف و بر اساس اختیاراتی که به عنوان «ولایت مطلقه فقیه دارد و در هر جا و در هر مورد که لازم تشخیص داده شود اعمال می‌شود و می‌تواند در زمینه‌های گوناگون ازجمله سیاست خارجی اتخاذ تصمیم نمایند و این تصمیمات محدودیتی از نظر قانونی ندارد و لازم‌الاجرا و لازم الاتباع است.
پس از رهبری، رییس‌جمهور، عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و به‌واسطه تعیین وزرا ازجمله وزیر امور خارجه، امضای عهدنامه‌ها، مقاوله نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قرارداد دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین امضای پیمان‌های مربوط به اتحادیه بین‌المللی پس از تصویب مجلس، انتخاب سفرای جمهوری اسلامی، امضای استوارنامه‌های ایشان و پذیرفتن استوارنامه سفیران کشورهای دیگر نقش مهمی در ساختار تصمیم‌گیری و اجرایی سیاست خارجی دارد. هیات دولت نیز می‌تواند از طریق اعمال سیاست‌های صادراتی و وارداتی به‌ویژه در حوزه نفت و کالاهای اساسی، اختیار برقراری یا قطع روابط دیپلماتیک و کاهش یا گسترش همکاری‌ها نقش مهمی در روند تصمیم‌گیری سیاست خارجی اعمال نماید. مجلس شورای اسلامی که عالی‌ترین مقام قانونگذاری رسمی کشور است نیز در تنظیم سیاست خارجی به دو شیوه مستقیم و غیرمستقیم ایفای نقش می‌کند. پارلمان ملی ایران بر اساس اصول مصرح قانون اساسی، اختیار تصویب کلیه عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها و موافقتنامه‌های بین‌المللی را دارد و در هر گونه تغییر جزیی در خطوط مرزی یا صلح دعاوی راجع به اموال عمومی دولتی که طرف دعوا خارجی باشد، همچنین دریافت هر نوع وام یا کمک‌های بلاعوض خارجی و استخدام کارشناسان خارجی در مسائل غیرنظامی اعمال‌نظر کند.
شورای عالی امنیت ملی نیز که به‌منظور تامین منافع ملی، پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی کشور تشکیل شده است از سه طریق « تعیین سیاست‌های دفاعی – امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین شده از سوی مقام رهبری»، هماهنگ کردن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی و امنیتی» و «بهره‌گیری از امکانات مادی معنوی کشور برای مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی» به‌نوعی نقش «شورای عالی سیاست‌گذاری خارجی کشور» را داراست. (همان ص 96) محمدی با توجه به کثرت منابع تصمیم‌گیر در حوزه سیاست خارجی نتیجه می‌گیرد آنچه در حوزه مسوولیت وزارت خارجه قرار دارد کنترل، نظارت ایجاد ارتباط و تامین نمایندگی‌ها همچنین تهیه و جمع‌آوری اطلاعات برای تصمیم‌گیران و مجریان سیاست خارجی است.
البته نهادهای تصمیم‌گیر در عرصه سیاست خارجی به همین هفت مرجع مورد اشاره محمدی محدود نمی‌شود؛ چه گاه گروه‌های سیاسی، اجتماعی، مذهبی و اقتصادی همچنین نهادهای آکادمیک، مطبوعاتی، امنیتی، نظامی، اطلاعاتی در اعمال سیاست ارگان‌های رسمی در عرصه سیاست خارجی عکس‌العمل نشان می‌دهند. چنانکه عباس ملکی در مقاله‌یی با عنوان «فرآیند تصمیم‌گیری در سیاست خارجی» نقش قوه قضاییه را هم یادآور شده و می‌گوید این نهاد به‌صورت مستقیم در تعیین سیاست‌ها دخیل نیست، اما در مواردی ازجمله الزام وزارت خارجه به پاسخگویی درباره نهادهای حقوق بشری مانند «کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد»، «کمیته حقوق بشر مستقر در ژنو» همچنین از طریق «دیوان عدالت اداری» و «سازمان بازرسی کل کشور» بر فعالیت وزارت خارجه نظارت می‌کند.
اگرچه شأن، جایگاه و اختیارات شماری از شخصیت‌های حقوقی و نهادهای یادشده بر اساس اصول مصرح قانون اساسی است، اما سیاست خارجی نیز از آفت‌های تعدد و تکثر نهادهای تصمیم‌گیر مصون نمانده است. سید جلال‌الدین دهقانی‌فیروزآبادی معتقد است علاوه بر شکل‌گیری ساختارهای موازی با ساختار تصمیم‌گیری رسمی در قانون اساسی و ظهور بازیگران فراساختاری که با خودمختاری و بدون هماهنگی با ساختار رسمی در فرآیند تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری مداخله می‌کنند، در درون ساختار رسمی نیز ساختارهای فرعی خودمختار و ناهماهنگی تکوین یافته‌اند که به ایجاد مراکز تصمیم‌گیری و متعارض انجامیده است. او معتقد است نهادینه نشدن سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری سیاست خارجی در قالب ساختارهای نظام‌مند، موجب شده سیاست خارجی تحت تاثیر افراد و ویژگی‌های آنان، ماهیتی فردی و شخصی پیدا کند و شخصی شدن سیاست خارجی نیز تداوم و استمرار در آن را کاهش داده و آن را دچار تغییر و تحولات زودگذر و نوسانات شدید می‌کند.
محمدرضا تاجیک دیگر اندیشمند این حوزه نیز بر این باور است که در ایران امروز، شکل‌گیری ساختارهای شخصی متعدد و متنوع، منجر به تکثر مراکز قدرت موازی، غیرمسوول و ناکارآمد شده که اغلب در حال رقابت کشمکش و تعارض با یکدیگر هستند و چنین شرایطی با ساختار بروکراتیکی مواجه هستیم که تناسب و رابطه سازواره‌ای میان اجزای آن دیده نمی‌شود و در عین متورم بودن در عمل از کارآیی لازم برخوردار نیست. همچنین مشخص نیست در صورت بروز اختلاف میان مراجع، کدام نهاد باید به موضوع رسیدگی و میان آنها قضاوت کند.
به نظر می‌رسد، مجموعه چنین بروندادهایی است که سبب شده مدونان برنامه ششم توسعه همچنین نمایندگان مجلس شورای اسلامی به دنبال احیای نقش وزارت خارجه باشند.
جایگاه وزارت امور خارجه در دنیای امروز
جان لاول معتقد است وظیفه اصلی سیاست خارجی، سازگاری و انطباق تعمدی با جهان متحول است و بر پایه این تعریف، چنانچه نهادهای داخلی و تاثیرگذار در سیاست خارجی، متکثر و متشتت باشند، این سازگاری و انطباق اگرچه دچار مشکل نشود، حتما به معادله چندمجهولی تبدیل خواهد شد که نقش‌آفرینی را هم برای بازیگران رسمی داخلی و هم بازیگران بین‌المللی دچار مشکل می‌کند. هر چند امروز همه می‌دانند رفتار سیاست خارجی کشورها عمدتا تابعی از عوامل و عناصر داخلی است و به اعتقاد سید حسن سیف‌زاده کشورهای مختلف وجوه متمایزکننده و منحصربه‌فردی دارند که به طرق گوناگون بر چگونگی رفتار سیاست خارجی آنها تاثیر گذاشته و موجب تفاوت رفتارها و بروندادهای آنها در این حوزه با وجود وجوه مشترک آن می‌شود. اما این شناخت سبب نمی‌شود هزینه‌های یک جامعه به خاطر تفاوت در بروندادها، کاهش پیدا کند.
راهبردها
واقعیت این است که هر گونه تصمیم‌گیری در مجموعه‌یی از نقش‌ها و واحدهای بازیگر یا محیطی از نهادها انجام می‌شود و هر قدر این واحدها منسجم‌تر عمل کند، بهتر از عهده تحولات دنیای پیرامونی‌اش برمی‌آید. بر این اساس بود که محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه کشور پیش از برگزاری جلسه رأی اعتماد در برنامه پیشنهادی‌اش که در اختیار نمایندگان مجلس قرار داده بود، تاکید کرد برنامه‌ریزی عملیاتی برای سیاست خارجی در چارچوب آرمان‌های انقلاب اسلامی و اسناد بالادستی نیازمند برداشت‌های دقیق از شرایط منطقه‌یی و بین‌المللی و محاسبه هوشمندانه نحوه بهره‌برداری بهینه از شرایط است. به اعتقاد او، سیاست خارجی، دانش، مهارت، دقت و توجه به واقعیت‌های گوناگون و پیچیده در حال شکل‌گیری در عرصه بین‌الملل و ترکیب ظریف و هوشمندانه‌یی از رعایت اصول و ارزش‌ها و تطبیق آنها با شرایط متحول است.
ظریف در این برنامه چالش‌های سیاست خارجی در چهار سال دولت یازدهم یادآور شده و تاکید می‌کند: «جناحی اندیشیدن در مورد سیاست خارجی، فداکردن منافع ملی به‌پای منافع حزبی، بی‌دقتی و ناآگاهی در تجزیه‌وتحلیل شرایط پیچیده، عدم انضباط در کلام و گفتارهای مربوط به مناسبات سیاست خارجی، ناهماهنگی و بعضاً اتخاذ سیاست‌های موازی از چالش‌های عمده داخلی است». وی «فقدان درک مشترک و اجماع داخلی در حوزه سیاست خارجی و فرصت‌ها و چالش‌ها»، «تصمیم‌گیری نامتمرکز و نامنسجم در برخی موضوعات سیاست خارجی و اعمال سیاست‌های موازی»، «غلبه گاه‌وبیگاه منافع جناحی بر منافع ملی به‌ویژه در سطح رسانه‌ها و حتی رسانه ملی»، «سیاست‌های متفرق و بعضا متعارض در حوزه‌های اقتصادی و امنیتی»، «اقدامات و سخنان متضاد یا خنثی‌کننده در موضوع واحد توسط افراد و دستگاه‌های رسمی » و «اقدامات تخریبی گروه‌های خودسر در داخل کشور که تبعات منفی آن برای سیاست‌های جهانی و منطقه‌یی غیرقابل‌اندازه‌گیری است» را از جمله رئوس چالش‌های باقی‌مانده در حوزه سیاست خارجی نام برد و راه‌حل را در استفاده منسجم و هدفمند از کلیه ابزارها، احیای جایگاه وزارت خارجه در چرخه سیاست‌سازی، سیاست‌گذاری، اجرای سیاست‌های مصوب، یکپارچه‌سازی و انسجام برنامه‌یی و مدیریت سیاست خارجی می‌داند.
این انسجام، تمرکز و محدود کردن کریدورهای تصمیم‌گیری زمانی اهمیت می‌یابد که شناخت عینی و دقیقی از جهان پیرامونی به وجود بیاید. ناگفته پیداست منطقه غرب آسیا یا همان خاورمیانه یکی از سخت‌ترین و خونبارترین دوران تاریخی خود را تجربه می‌کند؛ اشتباه محاسباتی و عملیاتی برخی کنشگران منطقه، حضور قدرت‌های فرامنطقه‌یی، رواج افراط و خشونت، ناکارآمدی سیاسی حکومت‌ها، تلاش‌های رژیم‌صهیونیستی و سرمایه‌گذاری روی گسل‌های اجتماعی، مذهبی و قومی، خاورمیانه را به شکننده‌ترین محیط منطقه‌یی جهان تبدیل کرده است و برای ایران، یکی از حساس‌ترین فضای عمل در سیاست خارجی را رقم زده است و ماموران رسمی کشور در حوزه سیاست خارجی را بر آن داشته تا در برهه‌یی که خاورمیانه در حال پوست‌اندازی است و جهان، وارد دنیای جدید پساغربی شده، بر اساس سه راهبرد «عزت»، «حکمت» و«مصلحت» و بر پایه سند چشم‌انداز و سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب اسلامی، هم نقش موثر و تعیین‌کننده‌یی در خروج از بحران‌های منطقه ایفا کرده و هم آرمان‌های انقلاب اسلامی و اهداف کلان سیاست خارجی را محقق کند. اهدافی که راهی جز شناخت محیط سیاست خارجی و درک درست، اصولی، منطقی و منطبق بر واقعیات موجود در عرصه چالش‌ها و فرصت‌ها و درک این موضوع ندارد که سیاست خارجی یک رشته اهداف کلان ثابت و یک سلسله اهداف اجرایی و عملیاتی است که در پرتو شرایط و تحولات منطقه‌یی و جهانی همچنین ضرورت‌ها، نیازها و مصالح ملی شکل می‌گیرد و نیازمند بازیگرانی است که هم به این محیط اشراف و شناخت دارند و هم ظرفیت‌های حقوقی عرصه بین‌الملل را برای ایفای نقش می‌شناسند. در واقع برای بهره‌گیری سودمندانه از رویکرد دیپلماسی باید مواجهه افکار و دیدگاه‌ها، رسیدن به اجماع ملی و نقشه راه برای حداکثری نمودن منافع ملی کشور مورد توجه قرار گیرد. طبعا برای نیل به این هدف، انعطاف‌پذیری در سیاست و همراهی از سوی همه سلایق ضروری است و نهادهای مختلف در این عرصه باید قابلیت، ابتکارات و نقش خود را به شکلی تعریف کنند تا به هم‌سوئی و هم‌افزایی در عمل بیانجامد. بر پایه چنین هدفی باید ملاحظات نظری و عملی بر مبنای یک گفتمان واحد که به عنوان یک نظام معنایی منسجم، ساختار سیاست خارجی را معنادار کرده و رفتارهای مشروع و ممکن آن را تعیین و تعریف می‌کند، حاکمیت داشته باشد. به همین منظور باید بسترهای تاثیرگذاری شخصی و سلیقه‌یی در سیاست خارجی در چارچوب ساختار تصمیم‌گیری واحد را به حداقل کاهش داد. ازاین رو، علاوه بر رییس‌جمهور، شخص وزیر امور خارجه نیز باید توان و امکان اقناع نهادها و بازیگران درون ساختاری و فراساختاری دیگر برای نزدیک کردن دیدگاه‌های مختلف آنها در مورد مسائل سیاست خارجی را داشته باشد تا از موازی‌کاری و خنثی‌سازی نهادی و اجرایی جلوگیری کند.
منبع: شمس
