گمان باطل مفهوم بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
گروه اقتصاد کلان| الهام آبایی|
هفته گذشته رییس‌جمهوری بخشنامه بودجه سال 97 را به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد که در این میان پیوستی هم در رابطه با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد وجود داشت. البته از چندی پیش محمدباقر نوبخت هم وعده داده بود که بودجه‌ریزی سال 1397 مبتنی بر عملکرد خواهد بود. در این میان ابلاغیه بودجه 97 هم در پیوستی جداگانه به این موضوع پرداخته است. ازجمله اهداف نهایی از اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد تغییر رویکرد از تمرکز بر ورودی‌ها به خروجی‌ها و پیامدها، برقراری ارتباط شفاف میان منابع صرف شده و خروجی‌ها و پیامدها، تبدیل اسناد بودجه به ابزاری برای برنامه‌ریزی اقتصادی همچنین مدیریت عملکرد سازمانی و اختصاصی اعتبارات بودجه‌یی در ازای ارائه خدمات مطلوب‌تر به جای صرف منابع بیشتر اعلام شده است. علاوه بر این افزایش انگیزه مدیران و کارکنان برای ارائه خدمات با هزینه کمتر و کمیت و کیفیت بالاتر، متناسب‌سازی اختیارات و مسوولیت‌های مدیران و استاندارد‌سازی خدمات از طریق شناسایی شیوه‌های برتر ارائه خدمات و ترویج و تعمیم آنها از دیگر اهداف بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اعلام شده است.
کج فهمی در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
درخصوص عملیاتی شدن شیوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اما و اگرهایی وجود دارد. کارشناسان بر این باورند که طی دهه‌های اخیر رویه‌هایی در بودجه‌ریزی کشور ایجاد شده که تغییر آنها چندان هم ساده نخواهد بود. البته در این زمینه نوبخت هم در اظهارات اخیر خود پیش‌بینی کرده بود که احتمالا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، مخالفت‌های متعددی از سوی دستگاه‌های مختلف وجود خواهد داشت. اما به نظر می‌رسد با توجه به حجم بالای هزینه‌های جاری دولت و احتمال بحرانی شدن وضعیت بودجه در سال‌های آتی، دولت راهکار خود را در تغییر شیوه بودجه‌ریزی می‌بیند. با این وجود محمدتقی فیاضی، مدیر گروه مطالعات بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس بر این باور است که درخصوص بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد کج‌فهمی‌هایی وجود دارد و آنچه مسوولان از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد انتظار دارند با چیزی که در دنیا در این رابطه تجربه شده، متفاوت است.
فیاضی در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه چیزی که در عمل شاهد هستیم صورت غیرواقعی از شیوه بودجه‌ریزی است، اظهار کرد:«سال‌های سال است که گفته می‌شود، بودجه‌ریزی باید مبتنی بر عملکرد باشد اما این مساله در حد حرف باقی مانده است. فهم اشتباهی هم در این زمینه وجود دارد و مسوولان اغلب فکر می‌کنند، شیوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نظام بودجه‌ریزی است. این درحالی است که نظام بودجه‌ریزی شامل مجموعه‌یی از قوانین، رویه‌ها، دستگاه‌های درگیر در بودجه‌ریزی و کارگزاران اجرایی است و وقتی صحبت از اصلاح نظام بودجه‌ریزی می‌شود منظور یکی از این موارد است. به این معنا که یا قانون را اصلاح می‌کنیم، یا سازمان بودجه‌ریزی و... که اصلاحات باید الزاما یکی از اجزای یاد شده، باشد. اما وقتی در مورد بودجه‌ریزی عملیاتی یا بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد صحبت می‌کنیم در حقیقت منظور ما یکی از شیوه‌های بودجه‌ریزی است.»
وی افزود:«شیوه‌های مختلفی برای بودجه‌ریزی وجود دارد. چیزی که امروزه در کشور ما رایج است، بودجه‌ریزی مبتنی بر دستگاه است. البته بودجه‌ریزی درحال حاضر تا حدودی هم برنامه‌یی است؛ مانند آنچه در مورد پروژه‌های عمرانی می‌بینیم. اما به طور کلی در پاسخ به این سوال هم که آیا این شیوه بودجه‌ریزی در کشور اجرا می‌شود یا خیر، جواب منفی است. در مورد این مساله دچار اشتباه در فهم شدیم و فارغ از این مساله، بودجه‌ریزی مبتنی بر علمکرد هم برای همه دستگاه‌ها قابل اجرا نیست. کشورهایی هم که تجربه این شیوه بودجه‌ریزی را دارند فقط برای برخی دستگاه‌ها این کار را انجام داده‌اند. به طور کلی چیزی تحت عنوان بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مطابق با آنچه مد نظر مسوولان است در کشورهای دیگر هم وجود ندارد.»
پیش نیازهای تغییر و تحولات بودجه‌ای
فیاضی با بیان اینکه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیازمند پیش‌زمینه‌هایی است، اظهار کرد:«فرض کنیم که شیوه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، نیاز کشور است اما آیا مقدمات و ابزارهای اجرای آن در کشور فراهم است؟ بعضی از ابزارها و پیش‌نیازها این است که باید به مدیران اختیارات بدهیم. آیا درحال حاضر مدیران ما می‌توانند منابع را به راحتی در اختیار بگیرند و در راستای نیل به اهداف تعیین شده به شیوه‌یی که خودشان صلاح می‌دانند به مصرف برسانند؟»
وی با اشاره به اینکه برای اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد باید رویکرد گزارش‌ها هم عملکردی باشد، افزود:«درحال حاضر دیوان محاسبات به این مساله نگاه می‌کند که آیا دستگاه‌های اجرایی اعتبارات دریافت شده را مطابق قانون مصرف کرده‌اند یا نه. اینکه به نتیجه رسیده‌اند یا نه موضوع دیگری است و هیچ دستگاهی به دنبال آن نیست. بنابراین چیزی که به عنوان بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مد نظر مسوولان است در حد حرف و شعار باقی می‌ماند.»
فیاضی افزود:«چیزی که در بودجه منعکس می‌شود یک سری ارقام دستکاری شده است. کارشناسان سازمان به تشخیص خودشان فعالیت‌ها و هزینه تمام شده را تعریف می‌کنند. چیزی که سازمان برنامه و بودجه درحال حاضر انجام می‌دهد در حقیقت مشابه حسابداری قیمت تمام شده است نه بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد.»
وی با بیان اینکه یکی از مهم‌ترین مشکلات بودجه‌ریزی کشور این است که ارقام به صورت غیرواقعی برآورد می‌شود، اظهار کرد:«وقتی ارقام غیرواقعی برآورد می‌شود، تبعات منفی زیادی خواهد داشت. ازجمله این تبعات این است که دستگاه‌ها تعهداتی ایجاد می‌کنند و بعد تخصیص به صورت کامل انجام نمی‌شود. در ادامه شاهد وضعیتی خواهیم بود که دولت هم به پیمانکاران بدهکار است و هم به بانک‌ها.»
مجلس هم در تهیه بودجه غیرواقعی دخیل است
به گفته فیاضی، حرکت به سمت بودجه واقعی به‌راحتی امکان‌پذیر نیست. در دهه‌های گذشته رویه‌هایی ایجاد شده که این رویه‌ها خود به خود وضعیت امروز بودجه را رقم زده است. در سیستم بودجه ابزاری به نام تخصیص وجود دارد که مانع از بیش‌برآوردهای فرآیند تصویب بودجه رخ داده است، می‌شود. دولت با این ابزار ناکارآمدی خود را جبران می‌کند. البته در این زمینه مجلس هم در تهیه بودجه غیرواقعی دخیل است. در چنین ساختاری دستگاه‌ها نیاز اعتبارات خود را بالاتر اعلام می‌کنند؛ به این دلیل که در طول اجرای بودجه دولت به‌طور کامل منابع را تخصیص نخواهد داد. دولت هم به‌دلیل اینکه مصارف بالا رفته است، منابع خود را بالاتر اعلام می‌کند. بنابراین شرایطی ایجاد می‌شود که بودجه غیرواقعی رقم بخورد.
وی با بیان اینکه اصلاح این روند به‌راحتی ممکن نیست، تصریح کرد: «اینکه دستگاه‌های اجرایی نیازهای اعتباراتی خود را به شکل واقعی اعلام کنند و دولت و سازمان برنامه و بودجه هم بتوانند براساس منابعی که دراختیار دارند اولویت‌ها را تعیین و اولویت‌های پایین‌تر را حذف کنند، کار بسیار سختی است. ضمن اینکه مجلس هم کمک‌حال دولت نیست. فشارهای زیادی از حوزه انتخابی نمایندگان برای اینکه طرحی اجرا یا پروژه‌یی تعریف شود به آنها وارد می‌شود. در مجموع نیاز به اصلاحات جدی وجود دارد و قطعا هزینه‌هایی هم خواهد داشت و تجربه نشان داده که کشور حاضر نیست این هزینه‌ها را پرداخت کند مگر اینکه شرایط به‌گونه‌یی پیش رود که همه در بن‌بست قرار گیرند.»
بیش‌برآوردی در فضای غیرشفاف اطلاعات
روندی که در حال حاضر در عملکرد بودجه مشاهده می‌شود، تلاش دولت برای صرفه‌جویی در هزینه‌های تعریف شده در بودجه است. به این معنا که دولت به جای اصلاح شیوه بودجه‌ریزی به کاهش هزینه‌ها روی آورده است که این رویه در گزارش‌های اخیر بانک مرکزی از دخل و خرج دولت هم مشهود است. یکی از اشکالات بودجه در حال حاضر این است که اطلاعات شفافی از هزینه‌های جاری وجود ندارد و وقتی این اطلاعات در دسترس نباشد، قضاوت درمورد صرفه‌جویی‌های بودجه‌یی هم سخت خواهد بود.
در این رابطه فیاضی به «تعادل» گفت: «براساس لایحه بودجه، هزینه‌های جاری یا همان اعتبارات هزینه‌یی چند بخش اصلی دارد؛ یک بخش این حقوق و دستمزد است که نمی‌توان در آن صرفه‌جویی کرد. بخش دیگری هم تحت عنوان استفاده از کالا و خدمات وجود دارد که این بخش هم اجتناب‌ناپذیر است. بنابراین در اینجا هم دست دولت برای صرفه‌جویی باز نیست. بخش دیگر هزینه اموال و دارایی است که هزینه آن چندان بالا نیست. بخش یارانه‌ها هم وجود دارد که دولت در مورد آن قدرت مانوری ندارد. بخش دیگر رفاه اجتماعی است که مربوط به بازنشستگان و مسائل رفاهی کارمندان است که در بخش مسائل رفاهی کارمندان تاحدودی می‌توان صرفه‌جویی کرد. اگر این اطلاعات واقعی باشد، می‌توان گفت در بعضی از این بخش‌ها امکان صرفه‌جویی وجود دارد. البته باید به این نکته هم توجه کرد که از دستگاه‌ها هم اطلاعات شفافی در دست نیست.» مدیر گروه مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس با بیان اینکه وقتی سازمان برنامه و بودجه اشراف کامل روی فعالیت دستگاه‌ها ندارد، در تعیین اعتبارات موردنیاز بیش‌برآوردی صورت می‌گیرد، اظهار کرد: «بیش‌برآوردی به این معناست که اگر بخشی از اعتبارات دستگاه‌ها هم تحقق پیدا نکند مشکلی ایجاد نمی‌شود. بنابراین به نظر نمی‌رسد که اگر 10درصد در هزینه‌های جاری صرفه‌جویی شود، مشکلی ایجاد شود.»
دولت باید بخشی از وظایف خود را واگذار کند
اقدامات جسته و گریخته دولت برای مدیریت دخل و خرج خود قطعا به ساختاری نظام‌مند در بودجه‌ریزی منتهی نمی‌شود. با وجود این، ادامه روند فعلی هم باتوجه به افزایش قابل‌توجه هزینه‌های دولت، مشکلات بزرگ‌تری را در آینده رقم خواهد زد. در این زمینه فیاضی بر این باور است که دولت باید برنامه‌ریزی میان‌مدتی در دستور کار قرار دهد و بخشی از وظایف خود را واگذار کند تا بخش خصوصی و بنیادها وارد عمل شوند.
فیاضی با بیان اینکه دولت باید بیشتر روی مسائل حاکمیتی متمرکز شود، اظهار کرد: «مسائلی مانند دفاع، تامین امنیت، آموزش و... که در اولویت بالایی قرار دارند عمدتا حاکمیتی هستند. اما مسائلی هم وجود دارد که حاکمیتی نیست و بخش خصوصی هم میتواند آنها را انجام دهد. بنابراین دولت باید این دست مسائل را به بخش خصوصی واگذار کند و حتی‌الامکان از وظایف و مسوولیت‌های خود در بخش‌های غیرحاکمیتی بکاهد. در عین حال، دولت باید تصویر شفافی از فعالیت دستگاه‌های اجرایی خود داشته باشد تا مشخص شود هر دستگاهی چقدر اعتبار می‌گیرد و چه اهدافی دارد. در حال حاضر دستگاه‌های زیادی داریم که در آنها موازی‌کاری وجود دارد. این دستگاه‌ها را می‌توان ادغام یا منحل کرد.»
وی افزود: «به‌طور کلی باید وظایف دولت بازتعریف و اولویت‌بندی شود. مساله طرح‌های عمرانی هم امروز بسیار حایز اهمیت است که بسیاری از آنها دیگر توجیهی ندارند و باید کنار گذاشته شوند. بخشی از این طرح‌ها را هم می‌توان تغییر کاربری داد. انضباط بودجه‌یی باید در دستور کار دولت قرار گیرد و دولت به سمت اولویت‌های اصلی خود برود. دولت باید براساس منابعی که دراختیار دارد فعالیت‌های خود را تعریف کند و هر سال هم درجه‌یی از انعطاف وجود داشته باشد تا براساس نوسانات قیمت بتواند فعالیت‌های خود را کم و زیاد کند. مساله نفت هم در این میان بسیار مهم است و دولت باید رفته‌رفته وابستگی خود را از نفت کاهش دهد و بودجه به مالیات‌ها و درآمدهای عمومی کشور متکی باشد.»
با وجود اظهارات مسوولان در رابطه با تغییرات بودجه‌ریزی در سال 1397 باید دید خروجی این تغییرات در قانون بودجه سال آینده چه خواهد بود و تا چه حد با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد همخوانی خواهد داشت. به‌طور قطع تغییر شیوه بودجه‌ریزی واکنش‌هایی را بین دستگاه‌ها هم به همراه خواهد داشت که همین مقاومت‌ها نشان می‌دهد دولت چقدر در امر اصلاح شیوه بودجه‌ریزی مصمم است.
