انحراف مسیر با تعدد مناطق آزاد

تعادل     

بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی در گزارشی به بررسی لایحه ایجاد 7 منطقه آزاد تجاری– صنعتی و 12منطقه ویژه اقتصادی که در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته، پرداخته است. نتایج این پژوهش نشان می‌دهد، تاسیس مناطق آزاد جدید بدون تامین پیش‌نیازها و الزامات آن و در مساحتی وسیع و بدون داشتن الگوی کلان درخصوص توسعه متوازن منطقه‌یی، تضمین‌کننده توسعه اقتصادی کشور نیست حتی موجب ایجاد فرآیندهای زائد در نظام قانونی و اجرایی کشور نیز خواهد شد. از این رو چنانچه مناطق آزاد جدید به شکلی که در لایحه دولت درج شده، شکل بگیرند همانند مناطق آزاد فعلی با چالش‌هایی جدی مواجه خواهند شد و نقطه انحراف آنها از بدو تاسیس جهت تامین زیرساخت‌های مورد نیاز با توسل به کسب درآمدهای ناپایدار ازجمله «فروش اراضی، اخذ عوارض از واردات و تردد خودرو سواری وارداتی» آغاز می‌شود بنابراین پیشنهاد می‌شود برای اینکه مناطق آزاد جدید به شیوه اصولی و مطابق مناطق آزاد موفق جهان ایجاد شوند؛ در گام نخست مساحت مناطق آزاد جدید کاهش یابد و توضیحات کاملی از وضعیت زیرساخت‌های مناطق پیشنهادی ارائه شود. در گام بعدی دولت می‌تواند منابعی را جهت تکمیل زیرساخت‌های این مناطق با مشارکت بخش خصوصی و تعاونی اختصاص دهد تا مطابق تجربه مناطق آزاد موفق دنیا در مساحت‌هایی محدود و محصور شده، زیرساخت‌هایی با رویکرد تولیدی و تخصصی ایجاد شوند. این پژوهش همچنین در ادامه به ارائه 8 ایراد اساسی به لایحه ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید پرداخته و در پایان اقدام به ارائه 6 پیشنهاد کرده است.

 تاسیس 8 منطقه آزاد جدید

ایجاد مناطق آزاد بدون تامین زیرساخت‌های لازم و در مساحت‌هایی وسیع و بدون داشتن الگوی کلان توسعه اقتصادی کشور تضمین‌کننده پیشرفت کیفی و متوازن در کشور نیست. واقعیت این است که مناطق آزاد موفق در دنیا در مساحتی محدود و تخصصی و پس از تامین کلیه زیرساخت‌های مورد نیاز ایجاد شدند تا بتوانند در مسیر تحقق اهداف اصلی خود یعنی «توسعه صادرات، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و انتقال فناوری و تقویت اقتصاد ملی» گام بردارند. ایجاد مناطق آزاد در محدوده‌هایی وسیع بدون زیرساخت‌های اقتصادی، کارکرد مطلوبی از جهت تخصیص و توزیع بهینه منابع برای اقتصاد ملی نخواهد داشت. همچنین با وجود 7منطقه آزاد تجاری و صنعتی در کشور و 64 منطقه ویژه اقتصادی نیازی به توسعه کمی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید به شکل فعلی نیست در صورت ایجاد مناطق جدید نیز توصیه می‌شود این مناطق در محدوده‌هایی با مساحت‌های محدود، محصور، فاقد جمعیت ساکن، تخصصی و با رویکرد تولیدی ایجاد شوند.

به موجب حکم صریح تبصره«3» ماده(1) قانون چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی، ایجاد مناطق آزاد جدید و تعیین محدوده مناطق آزاد بنا به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی است. این مناطق دارای قواعدی ازجمله معافیت حقوق ورودی و معافیت مالیات بر درآمد یا قوانین خاص در زمینه ورود و خروج اتباع خارجی و فعالیت بانک‌ها و بیمه‌های خارجی هستند و مسوولیت تعیین محدوده مشمول این امتیازات به موجب قانون برعهده نهاد تقنینی است. بنابراین تنها نهاد تصمیم‌گیر برای ایجاد، تعیین یا توسعه و حتی کاهش محدوده مناطق آزاد با توجه به تبعات قانونی حاکم بر آن، مجلس شورای اسلامی است. همچنین به موجب نظرات متعدد شورای نگهبان در تاریخ اردیبهشت 88 و اردیبهشت 83 تعیین محدوه مناطق آزاد تجاری- صنعتی از امور تقنینی به شمار آمده و واگذاری آن به هیات وزیران مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است. از طرفی محدوده 3منطقه آزاد «کیش و قشم و چابهار» در سال 1372 به موجب مصوبه مجلس تعیین شد با این حال در سال 1382 تعیین محدوده 3منطقه آزاد «اروند، ارس و انزلی» به هیات دولت تفویض شد که هم‌اکنون موجب بروز مشکلاتی در بی‌ثباتی محدوده مناطق مذکور نیز شده است ازاین رو در زمان تصویب منطقه آزاد ماکو در سال 1389 مصوبه مجلس مبنی بر اجازه تعیین محدوده توسط دولت مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت و محدوده مورد نظر به موجب نقشه پیوست لایحه به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. بنابراین عبارت مندرج در بند «یک» ماده واحده مبنی بر ایجاد مناطق در محدوده‌هایی که به تصویب هیات وزیران می‌رسند و تبصره«2» بند«2» لایحه اصلاحی مبنی بر کاهش محدوده‌ها پس از تصویب در مجلس مغایر حکم صریح تبصره «3» ماده (1) قانون چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی و خلاف صریح اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است و دولت مطابق قانون نمی‌تواند پس از تصویب نقشه‌ها در مجلس شورای اسلامی به موجب مصوبه هیات وزیران، محدوده‌ها را تغییر دهد.

 ایجاد 12 منطقه ویژه اقتصادی جدید

مطابق آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق ویژه اقتصادی مصوب خرداد1393 هیات وزیران، ایجاد مناطق ویژه نیازمند رعایت مواردی از قبیل داشتن طرح توجیهی به همراه نقشه جانمایی، ارائه موافقت بدون قیدوشرط دستگاه‌های اجرایی جهت تامین خدمات زیرساختی و سایر موارد مندرج در آیین‌نامه مذکور است که تامین شروط مذکور در لایحه پیشنهادی نیازمند بررسی دقیق یکایک مناطق است. از کل 64 منطقه ویژه اقتصادی که به موجب تبصره«20» قانون برنامه اول توسعه و جزء «1» بند «د» تبصره «25» قانون برنامه دوم توسعه توسط دولت یا به موجب قانون تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی مصوب تیر ماه سال 84 توسط مجلس شورای اسلامی ایجاد شده است تنها 24منطقه شامل 16منطقه اولیه مصوب دولت و 8 منطقه جدید مصوب مجلس دارای گمرک هستند. همچنین صرفا در 18منطقه فعالیت‌های تولیدی و خدماتی، واردات، صادرات و... انجام می‌شود. با توجه به روند فوق، ایجاد مناطق ویژه جدید مستلزم بررسی علل عملیاتی نشدن مناطق مصوب است تا مناطق جدید نیز به سرنوشت نامعلوم برخی از مناطق ویژه فعلی دچار نشوند. به طور کلی ضرورت بازنگری در نحوه ایجاد این مناطق، نداشتن توجیه اقتصادی ایجاد برخی از مناطق ویژه، نبود سازمان‌های مسوول توانمند به لحاظ مالی، فنی و مدیریتی، نداشتن زیرساخت‌های مورد نیاز این مناطق، عدم بازنگری در نحوه اداره و شرح وظایف سازمان اداره‌کننده و... از مشکلات عمده این مناطق هستند.

 8 ایراد کلیدی

این پژوهش در ادامه به ارائه برخی از نکات مهم در این زمینه اشاره کرده که به شرح زیر است:

1- در تبصره «الف» ماده (6) قانون برنامه ششم توسعه صراحتا آمده که در طول سال‌های برنامه وضع هر گونه تخفیف، ترجیح یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی طی سال‌های برنامه ممنوع است. حال با توجه به اینکه مناطق آزاد و ویژه دارای مولفه‌ها و امتیازاتی مانند معافیت از مالیات بر درآمد و معافیت از مالیات بر واردات کالا هستند بنابراین ایجاد مناطق آزاد و ویژه جدید چه در قالب لایحه و چه در قالب طرح برخلاف قانون برنامه ششم توسعه بوده و جهت تصویب نیازمند کسب 3/2 آرای نمایندگان است.

2- اکثر مطالعات موجود در حوزه عملکرد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در ایران حاکی از آن است که این مناطق نتوانسته‌اند به‌ صورت مطلوب به اهداف اصلی خود دست یابند. اهداف اصلی این مناطق در دنیا با رویکرد کاملا تخصصی و با تمرکز بر فناوری‌های پیشرفته و دانش‌بنیان ایجاد شده‌اند، «جذب سرمایه‌گذاری خارجی، ارتقای سطح تولید، ایجاد اشتغال مولد، توسعه صادرات به خصوص در کالاهای با ارزش‌افزوده بالاست بنابراین توسعه کیفی این مناطق بر توسعه کمی آنها اولویت دارد.

3- در شرایط فعلی که مناطق آزاد به دلیل عدم وجود زیرساخت‌های اولیه و تامین درآمد مورد نیاز برای ایجاد این زیرساخت‌ها به اخذ عوارض از واردات کالاهای مصرفی، شماره‌گذاری خودروهای وارداتی لوکس و فروش اراضی روی آورده‌اند، اهدافی مغایر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را دنبال کرده و تحقق اقتصاد مقاومتی در گرو آسیب‌شناسی عملکرد گذشته و اصلاح رویه‌های ناصحیح حاکم بر مناطق آزاد و ویژه است. از دیگر مغایرت‌های این لایحه با سیاست‌های کلی نظام، مغایرت با بند «19» سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه مبنی بر «شفاف‌سازی اقتصاد و سالم‌سازی آن و جلوگیری از اقدامات، فعالیت‌ها و زمینه‌های فسادزا در حوزه‌های پولی، تجاری، ارزی و... » است. بنابراین با توجه به وجود مغایرت‌های گوناگون لایحه با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، برنامه ششم توسعه، آمایش سرزمین و... می‌توان به مغایرت لایحه پیشنهادی با بند «یک» اصل یکصدودهم قانون اساسی اشاره کرد.

4- نکته دیگر آنکه اگر قوانین و مقررات در سرزمین اصلی تا این اندازه دارای اشکال است که ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید تنها راه‌حل برای فعالان مولد اقتصادی است تا بتوانند با قوانین آسان‌تری فرآیندهای اداری و تولیدی خود را انجام دهند به نظر می‌رسد، اصلاح قوانین و مقررات سرزمین اصلی مقدم بر ایجاد مناطق آزاد جدید است چون منافع آن ملی و کلان است و ایجاد تبعیض منطقه‌یی نمی‌کند.

5- یکی از اهداف سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، کوچک‌سازی دولت و محدودسازی اندازه سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی است، این در حالی است که ایجاد مناطق آزاد جدید به‌ دلیل ایجاد سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی جدید مغایر با سیاست‌های کوچک‌سازی دولت است.

6- ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی جدید برخلاف سیاست‌های آمایش سرزمینی است و توسعه نامتوازن منطقه‌یی کشور نه تنها با توسعه کمی این مناطق الزاما بهبود نمی‌یابد، بلکه به بروز مشکلاتی برای مناطق همجوار نیز منجر می‌شود. جهت تقویت امنیت مرزها و بهبود معیشت مرزنشینان می‌توان سیاست‌های توسعه مناطق مرزی و محروم کشور را به وسیله مجموعه‌یی از سیاست‌های منسجم و هدفمند ملی طراحی و اجرا کرد. بنابراین افزایش تجارت الزاما نیاز به ایجاد منطقه آزاد ندارد و می‌توان با ابزارهای تجاری و استفاده از توافقات منطقه‌یی به توسعه تجارت پرداخت. در درجه اول باید زمینه ارتقای رقابت‌پذیری کالاهای ساخت داخل فراهم شود و در گام بعدی وارد فرآیند مذاکرات تجاری شد.

7- همچنین با عنایت به بررسی مطالعات انجام شده و طرح مباحث کارشناسی از طرف متخصصان اقتصادی مبنی بر وجود چالش‌های کارکردی در عملکرد مناطق آزاد در ایران و عدم تحقق برخی اهداف مورد نظر به ‌نظر می‌رسد، توسعه کمی این مناطق بدون رفع چالش‌های پیش‌رو با مولفه‌های اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های تجاری مبتنی بر توسعه صادرات، سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی بر کوچک‌سازی دولت، سیاست‌های مالی مبنی ‌بر تمرکز بودجه و سیاست‌های مبنی‌ بر افزایش شفافیت مالی و اداری و توجه به آمایش سرزمینی مغایر است. از این‌رو باید در ضمن این لایحه یا به واسطه اصلاح قانون چگونگی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نسبت به رفع مشکلات موجود تلاش کرد.

8- در سال 1372 که سه منطقه آزاد «کیش، قشم و چابهار» تاسیس شدند، امتیاز ورود کالای همراه مسافر به مناطق یاد شده داده شد، ولی ورود کالای همراه مسافر برای سه منطقه آزاد «اروند، ارس و انزلی» که در سال 1382 ایجاد شد به هر میزان ممنوع شد. این موضوع مورد انتقاد مسوولان محلی این مناطق قرار گرفت و به موجب مصوبه مجلس و برای رفع تبعیض نسبت به مناطق آزاد (اروند، انزلی و ارس) که در سال 1382 و منطقه آزاد ماکو که در سال 1389 ایجاد شدند، ورود کالای همراه مسافر مجاز شد. بنابراین اگر مناطق آزاد پیشنهاد جدیدی با مساحت‌های محدود (تا سقف 3هزار هکتار)، خالی از جمعیت ساکن و با رویکرد تولیدی و تخصصی ایجاد شوند، نیازی به ورود کالای همراه مسافر به این مناطق نیست. با این حال در صورتی‌ که این مناطق در مساحت‌هایی وسیع و مطابق مناطق آزاد فعلی ایجاد شوند نیاز به برخی جذابیت‌های لازم از جمله ورود کالای همراه مسافر دارند.

 6 پیشنهاد کاربردی

این پژوهش در ادامه به ارائه 6 پیشنهاد در این زمینه می‌پردازد که شامل موارد زیر است:

1- اگر هدف از ایجاد مناطق آزاد جدید، «جذب سرمایه، تولید و صادرات» است، پیشنهاد می‌شود دولت مساحت مناطق آزاد پیشنهادی در لایحه را تا سقف 3هزار هکتار کاهش دهد و نقشه‌های اصلاح شده را به مجلس شورای اسلامی ارسال کند. در این صورت مناطق فوق قابل محصور شدن هستند، رویکرد تولیدی و صادراتی خواهند داشت و با آسیب‌هایی مانند انگیزه برای واردات و کالای همراه مسافر و تردد خودرو نیز مواجه نخواهند شد.

2- در راستای اجرای ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر ضرورت اخذ مجوزهای مورد نیاز لازم است، تاییدیه‌های زیست محیطی، نظامی، امنیتی و زیرساخت‌های موجود در محدوده مناطق آزاد پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.

3- هرگونه الحاق مناطقی جدید به مناطق مندرج در لایحه یا توسعه محدوده مناطق فعلی به دلیل تسری معافیت مالیات بر درآمد و مالیات بر واردات به مناطقی جدید موجب کاهش درآمدهای دولت شده و مغایر اصل 75قانون اساسی است. مسیر اضافه کردن مناطق جدید به حوزه مناطق آزاد و ویژه پیشنهاد این مناطق به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و دولت و احراز شرایط آن و ارائه به مجلس در لوایح آتی دولت است.

4- با توجه به حکم صریح تبصره «الف» ماده 6 قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر ممنوعیت وضع هرگونه معافیت جدید طی سال‌های اجرای قانون، تصویب این لایحه به معنای اصلاح قانون برنامه بوده و جهت تصویب در کمیسیون‌های تخصصی و صحن علنی مجلس نیازمند دوسوم آراست.

5- با توجه به اینکه مساحت مناطق آزاد فعلی در لایحه پیشنهادی دولت در محدوده‌هایی وسیع است، پیشنهاد می‌شود: اولا مساحت محدوده‌های مناطق آزاد پیشنهادی تا سقف 3هزار هکتار کاهش یابد و ثانیا با توجه به اینکه مناطق آزاد جدید پیشنهادی در اکثر نقاط مرزی کشور واقع شده و توسعه پایدار آنها اقدامی ملی و در راستای توسعه مرزها و تقویت معیشت مرزنشینان محسوب می‌شود، می‌توان منابعی از صندوق توسعه ملی جهت تامین زیرساخت‌های این مناطق با تصویب مجلس تخصیص داد.

6- در نهایت راه اصولی‌تر برای اختصاص بودجه جهت توسعه زیرساخت‌های مناطق آزاد در قالب ردیف بودجه شرکت‌های دولتی به‌صورت سالانه در بودجه‌های سنواتی است. به عبارتی با توجه به اینکه سازمان‌های مناطق آزاد سازمانی دولتی بوده و در مراحل اولیه تاسیس زیانده هستند و طی سال‌های بعد از تشکیل به سوددهی خواهند رسید، دولت می‌تواند در قالب طرح‌های توسعه عمرانی مناطق، منابعی را در بودجه درج و اختصاص دهد.