بایسته‌های بودجه برای اشتغال‌زایی
گروه اقتصاد کلان
با نزدیک شدن به تکمیل لایحه بودجه سال 97 در دولت، بسیاری از کارشناسان درخصوص فرم و محتوای این سند بزرگ کشوری پیشنهادها و انتقاداتی ارائه کرده‌اند. در این زمینه آنچه بیش از هر چیزی موردتوجه صاحب‌نظران قرار دارد، ظرفیت‌ها و امکانات اشتغال‌زایی بودجه است. بودجه در کلیت امر سند منابع و هزینه‌هاست اما نحوه تخصیص و هزینه این منابع می‌تواند شاخص‌های کلان اقتصاد مانند تورم، رشد و اشتغال را تحت‌تاثیر قرار دهد. رییس‌جمهور شب سه‌شنبه در گزارش 100روزه خود اعلام کرد که از پاییز 93 تا تابستان 96 سالانه به‌طور متوسط 685 هزار شغل ایجاد شده است. روحانی گفت برنامه دولت این هدف را دنبال می‌کند که این رقم را ظرف یکی، دو سال آینده به بالای 900 هزار نفر برساند. برنامه دولت روحانی آن‌گونه که کارشناسان می‌گویند ایجاد بسترهای رشد بخش خصوصی و از این رهگذر بالا بردن ظرفیت این بخش در ایجاد اشتغال است. این موضوع در ارجاعات روحانی به آمارهای رشد دو رقمی سال 95 و طرح کارآموزی کاملا مشهود است؛ برنامه‌یی که البته تاریخ آن به سه دولت گذشته هم می‌رسد و براساس آمارها در سال ٦٥ سهم اشتغال دولتی از کل اشتغال ٣١درصد بوده است که در سال 84 به 24درصد رسیده است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی اعلام کرد که در دهه 1384 تا 1395، نقش بخش دولتی در اشتغال‌زایی در حدود 8 درصد بوده است و 92 درصد اشتغال‌زایی برعهده بخش خصوصی بوده است. دولت در بودجه چه بخواهد سهم اشتغال عمومی را بالا ببرد چه اینکه هدفش اصابت منابع به بخش خصوصی باشد، کارشناسان معتقدند که در هر حالت باید یک استراتژی مشخص و هماهنگ را پیش ببرد. چه اینکه باید درنظر داشت هر رشدی در تولید و بخش خصوصی نمی‌تواند در خود به ایجاد شغل بینجامد. تحلیل امکانات و بایسته‌های سند بودجه در اشتغال‌زایی موضوع گزارش فاطمه عزیزخانی، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس است که در آن گفته شده: «تا زمانی که استراتژی بلندمدت یا اولویت‌بندی مشخصی در اختصاص منابع برای اشتغال‌زایی وجود نداشته باشد، تنها با تزریق منابع مالی و ایجاد حجمی از تعهدات مالی بر دوش دولت و سیستم بانکی نمی‌توان به اشتغال بالا دست یافت.» در ادامه مشروح این گزارش را می‌خوانیم.
بودجه و شاخص‌های کلان اقتصادی
سند بودجه یکی از مهم‌ترین اسناد اقتصادی کشور است و باتوجه به اهداف و سیاست‌های اقتصادی که بودجه کل کشور پیگیری می‌کند، ساختار بودجه و جهت‌گیری‌های آن به‌طور مستقیم و غیرمستقیم بر متغیرهای مهم و کلیدی اقتصاد ازجمله سرمایه‌گذاری، تولید، تورم و اشتغال تاثیرگذار است. از آنجا که بودجه‌های سالانه ابزار و سیاست‌های کوتاه‌مدت هستند و در مقابل اشتغال‌زایی، فرآیندی زمان‌بر و بلندمدت است لذا باید راهبردی بلندمدت و جامع برای اشتغال‌زایی طراحی و تدوین شود و بودجه‌های سالانه به‌عنوان ابزارهای کوتاه‌مدت در راستای تحقق این راهبرد تخصیص یابند. همچنین موضوع اشتغال‌زایی و حل مساله بیکاری نیازمند وجود یک دیدگاه منطقه‌یی در برنامه‌‌ریزی و راهبری است که در حال حاضر جایگاه چندانی در نظام برنامه‌‌ریزی و بودجه‌‌ریزی کشور ندارد.
بدیهی است که مشکلات بازار کار نیز به‌گونه‌یی نیست که با یک اقدام خارق‌العاده بتوان بر آن فائق آمد، بلکه غلبه بر این مشکل نیازمند وجود راهبرد جامع، هماهنگی‌‌های راهبردی و اجرایی بین دستگاهی، وجود دستگاه اجرایی راهبر و پاسخگو و صبر و صرف زمان است. اما در حال حاضر نه تنها راهبرد مشخص و جامع برای اشتغال‌زایی وجود ندارد، بلکه دستگاه مشخصی هم که وظیفه راهبری این مشکل و پاسخگویی در قبال آن را داشته باشد، وجود ندارد. علاوه بر این هماهنگی لازم بین دستگاه‌هایی که به نوعی خود را متولی اشتغال می‌دانند، وجود ندارد و هر دستگاه در امر اشتغال‌زایی کار مستقلا فعالیت می‌کند و همگرایی لازم بین برنامه‌های اتخاذ شده دیده نمی‌شود.
اعتبارات اشتغال‌زایی در بودجه‌های سالانه با تاکید بر بودجه 1396:
در قانون بودجه 1396، تقسیم‌بندی اعتبارات اشتغال‌زایی در 4 قسمت دیده می‌شود:
1.در ماده واحده قانون بودجه 96:
در ماده واحده قانون بودجه 1396، به‌طور مستقیم در تبصره 14 و 18 به موضوع اشتغال‌زایی پرداخته شده است.
در تبصره 14، پیش‌بینی شده است که مبلغ 480هزار میلیارد ریال درآمدهای حاصل از اصلاح قیمت کالاها و خدمات برای ارائه خدمات حمایتی و کمک به بخش تولید و اشتغال استفاده شود. و در تبصره 18، صراحتا درباره برنامه‌های اشتغال‌زایی دولت در بودجه سال 1396 بحث شده است. اما به‌طور کلی، عدم صراحت و شفافیت در این دو تبصره ضمانت اجرایی آن را کاهش می‌دهد.
2- اعتبارات هزینه‌ای اشتغال‌زایی دستگاه‌های اجرایی:
در قانون بودجه 1396، اعتبارات هزینه‌یی اشتغال‌زایی دستگاه‌های اجرایی، برابر 900میلیارد تومان است که نسبت به اعتبارات هزینه‌یی کل این سال در حدود 4/0درصد است. این نسبت در سال‌های 1394 و 1395 به‌ترتیب، برابر 2/0 و 31/0درصد بوده است. در اعتبارات هزینه‌یی اشتغال‌زایی به طور کلی برنامه‌های اشتغال‌زایی شامل برنامه حمایت از اشتغال اقشار خاص، اشتغال نیازمندان ایثارگران و زندانیان، آموزش فنی و حرفه‌یی، خوداشتغالی، اشتغال و کارآفرینی. اما 3 نکته در این خصوص قابل ذکر است:
1.پراکندگی و تنوع برنامه‌ها نشان می‌دهد، دستگاه‌های اجرایی در امر اشتغال‌زایی فاقد برنامه و استراتژی هماهنگ هستند و یک دستگاه مسوول و پاسخگو به عنوان متولی امر اشتغال در کشور وجود ندارد و هر دستگاه در امر اشتغال‌زایی کار مستقلا فعالیت می‌کند و همگرایی لازم بین برنامه‌های اتحاذ شده دیده نمی‌شود.
1. تاکنون عملکرد مشخصی از این برنامه‌ها و فعالیت‌ها منتشر نشده است.
2. جهت‌گیری و چگونگی هزینه‌کرد این منابع نامشخص است.
3- اعتبارات هزینه‌یی اشتغال‌زایی براساس امور، فصول و برنامه:
اعتبارات هزینه‌یی اشتغال‌زایی براساس امور، فصول و برنامه در قانون بودجه 1396 در جدول زیر آمده است:
در جدول فوق اعتبارات مربوط به اشتغال‌زایی برحسب امور، فصل و برنامه آمده است که سرجمع 59382239 میلیون ریال(5 هزار و 938میلیاردتومان) برای اصلاح روابط بازار کار، آموزش فنی و حرفه‌یی و حمایت از اشتغال اختصاص داده شده است.
4- در ردیف‌های متفرقه:
در ردیف‌های متفرقه، اعتباراتی به طور پراکنده برای اشتغال‌زایی در نظر گرفته شده که از شفافیت لازم برخوردار نیست.
5- اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای:
در قانون بودجه امسال مبلغ 713هزارمیلیارد ریال برای تملک دارایی‌های سرمایه‌یی اختصاص یافته است. بنابراین با فرض اینکه هر پروژه یا طرحی که آغاز به فعالیت می‌کند منجر به ایجاد اشتغال می‌شود، منابع اختصاص یافته به تملک دارایی سرمایه‌یی می‌تواند به عنوان معیاری از منابع تخصیص یافته برای ایجاد اشتغال باشد اما تاکنون عملکرد اعتبارات اختصاص یافته درخصوص ایجاد فرصت‌های شغلی چگونه بوده است، آمار و اطلاعاتی وجود ندارد.
همچنین با وجود دولتی بودن اقتصاد ایران و امکان نقش‌آفرینی دولت در اشتغال از طریق طرح‌های عمرانی اما مطالعات نشان می‌دهد که طی دهه 1384تا 1395 نقش بخش دولتی در اشتغال‌زایی حدود 8درصد بوده و 92درصد اشتغال‌زایی بر عهده بخش خصوصی بوده است. با توجه به شرایط کنونی کشور و اهمیت جدی مشکل بیکاری، فقر و تبعات آن در جامعه توجه ویژه‌یی به بحث اشتغال‌زایی شود. به خصوص قوانین بودجه و برنامه به عنوان اسناد راهبردی و خط‌مشی‌گذاری کلان می‌توانند در طراحی چارچوب درست برای اختصاص منابع و سیاست‌گذاری‌ها فرصت مناسبی را فراهم کنند اما بدیهی است تا زمانی که استراتژی بلندمدت یا اولویت‌بندی مشخصی در اختصاص منابع برای اشتغال‌زایی وجود نداشته باشد تنها با تزریق منابع مالی و ایجاد حجمی از تعهدات مالی بر دوش دولت و سیستم بانکی نمی‌توان به اشتغال بالا دست یافت.
همچنین تا زمانی نحوه هماهنگی یا تعامل بین نهادها و دستگاه‌های و برنامه‌های اشتغال‌زایی آنها مشخص نیست، نمی‌توان به عملکرد این برنامه‌ها امید بست و لازم است نظارت کافی بر نحوه مخارج منابع تزریق شده پیش‌بینی و مکانیسم پاسخگویی شفاف در زمینه اشتغال‌زایی تعبیه شود.
