ارزیابی برنامه اشتغال فراگیر

مقدمه

دولت با درک الزامات تغییر در رویکردهای برنامه‌ریزی معطوف به بازار کار، سیاست‌هایی که بیان‌کننده خط‌مشی جدید و استقرار فرآیندهای توسعه بازار کار باشد را در دستور کار قرار داده و همزمان با شروع برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران به‌ ویژه با توجه به آنکه سال اول اجرای برنامه ششم توسعه از سوی مقام معظم رهبری«سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال» نامگذاری شده است، برنامه اشتغال فراگیر را تدوین و عملیاتی کرده است.

برنامه اشتغال فراگیر در ابتدای سال 1396 توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و در 4 بخش: 1. کلیات، 2. اهداف، راهبردها، سیاست‌های اجرایی، رسته‌ها، طرح‌ها و اقدامات اساسی، 3. فرآیندهای اجرایی و تقسیم کار دستگاهی، 4. ارزیابی، پایش و ارزشیابی و الزامات اجرایی، تدوین و جهت تصویب به ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی ارائه شده که نهایتا در جلسه سی‌وششم مورخ 18/2/1396 ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی تصویب و جهت اجرا به کلیه دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ شده است.

 1. کلیات برنامه اشتغال فراگیر

در برنامه اشتغال فراگیر ارزش‌های محوری برنامه‌ریزی بازار کار در سطوح زیر مورد توجه قرار گرفته است:

الف) ایجاد ساختار حامی کسب وکارها در بخش دولتی و خصوصی مراکز فنی در زیربخش‌های منتخب و تسهیل تامین مالی با کیفیت برای آنها؛

ب) ایجاد تطابق و همسویی تقاضا و عرضه نیروی کار در زنجیره‌های ارزش و زیربخش‌های منتخب با تاکید بر گروه‌های کم‌مزیت نظیر جوانان، زنان و معلولان؛

ج) حمایت از بنگاه‌های پایدار در زیربخش‌هایی که از بیشترین اثربخشی در توسعه اشتغال برخوردار بوده و ترجیحا شامل گروه‌های هدف موصوف است.

این برنامه در 6 بخش زیر تدوین و ارائه شده است:

- کلیات: در کلیات برنامه اشتغال فراگیر، مقدمه و تعاریف و مفاهیم اسناد بالادستی و الزامات قانونی برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی رشد و توسعه اشتغال و کاهش بیکاری مورد توجه قرار گرفته و ساختارهای اجرایی و مدیریتی برای رسیدن به اهداف مورد نظر در اسناد مذکور پیش‌بینی شده است.

- اهداف: در بخش اهداف، اهداف کلی(ایجاد فرصت‌های شغلی جدید، ارتقای اشتغال‌پذیری و مهارت‌آموزی نیروی کار، کاهش عدم تعادل‌های بازار کار و حفظ و صیانت از اشتغال موجود کشور) و اهداف کمی متناسب با اهداف مندرج در برنامه ششم پیش‌بینی شده است.

راهبرد کلی: در قسمت راهبرد کلی، ایجاد اشتغال فراگیر از طریق تقویت رشد اقتصادی اشتغال‌زا و تحرک‌بخشی به بازار کار کشور و در سیاست‌های اجرایی، ایجاد اجماع ملی برای توسعه اشتغال و کاهش هزینه به ‌کارگیری نیروی کار، بازآرایی کسب ‌وکار و اشتغال مناطق کشور، ایجاد پیوند میان نیروی کار و بنگاه، تسهیل جست‌وجوی شغل، تقویت فرهنگ کار و کارآفرینی از طریق مداخلات سیاستی، نهادی و آموزشی، بهره‌گیری از ظرفیت نهادهای عمومی غیردولتی و استقرار نظام ارزیابی، پایش و ارزشیابی طرح‌های اشتغال‌زا مورد توجه قرار گرفته است.

رسته‌ها: در قسمت رسته‌ها، طرح‌ها و اقدامات اساسی، رسته‌های منتخب به تفکیک بخش‌ها مورد توجه قرار گرفته است و برای تعدادی از طرح‌های مداخله دولت در بازار کار و توسعه نهادی و مالی نظیر طرح کاج(طرح‌های کارانه اشتغال جوانان)، طرح‌های ظرفیت‌سازی، توسعه نهادی و کارآفرینی، طرح‌های اشتغال حمایتی و اقدامات اساسی برای تامین مالی طرح‌های مزبور نیز پیش‌بینی و در برنامه گنجانده شده است.

فرآیندهای اجرایی: در بخش فرآیندهای اجرایی برنامه اشتغال فراگیر(تقسیم کار دستگاهی)، طرح‌ها و اقدامات برنامه اشتغال فراگیر به تفکیک دستگاه‌های اجرایی و نهادها درج شده است.

ارزیابی: در این بخش، الگوی ارزیابی، پایش و ارزشیابی استانداردی برای برنامه با انجام اقداماتی در مراحل قبل، حین و پس از اجرای برنامه ازجمله تهیه سیستم اطلاعات مدیریت برنامه، بازرسی‌های فنی و عملیاتی، بررسی پیامدها و نتایج و... پیش‌بینی شده است و در زمینه عملیاتی کردن آن نیز اقدامات و مسوولیت‌های مورد نیاز از سوی هر یک از دستگاه‌های اجرایی مشارکت‌کننده در اجرای برنامه اشتغال فراگیر پیش‌بینی و درج شده است.

 2. نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر

با توجه به محورهای مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی برای اجرای برنامه اشتغال فراگیر و حاکمیت نگاه همه‌ جانبه در تدوین برنامه از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی می‌توان موارد زیر را به عنوان نقاط قوت برنامه اشتغال فراگیر در نظر گرفت.

1. در تدوین برنامه اشتغال فراگیر تغییر رویکرد برنامه‌ریزان از برنامه‌ریزی مبتنی ‌بر رشد کمی اقتصادی به برنامه‌ریزی مبتنی ‌بر توسعه اجتماعی

– اقتصادی با تکیه بر ظرفیت منابع انسانی لحاظ شده که می‌تواند نقطه عطفی در ارتقای نظام برنامه‌ریزی کشور تلقی شود.

2. دولت در تدوین برنامه اشتغال فراگیر برای نخستین ‌بار در کشور از محدوده اجرای مجموعه‌یی از پروژه‌ها فراتر رفته و برخی از نیازمندی‌های نهادی و ساختاری حوزه برنامه‌ریزی در بازار کار را مدنظر قرار داده است.

3. در تهیه برنامه اشتغال فراگیر علاوه ‌بر دستگاه‌های اجرایی دارای ماموریت اقتصادی، سایر دستگاه‌های اجرایی دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی به تناسب ماموریت‌های ذاتی و مسوولیت‌های اجتماعی خود همچنین بخش‌های خصوصی و تعاونی در برنامه‌ریزی و اجرا مشارکت داده شده‌اند.

4. در تدوین برنامه در کنار پیش‌بینی تامین مالی و مشوق‌های ترغیبی، تامین زیرساخت‌های علمی، قانونی، اجرایی، مدیریتی و نظارتی همراستا و مکمل هم پیش‌بینی شده است.

5. در تعیین نقش و سهم مناطق مختلف کشور و استان‌ها در میزان مشارکت در اجرای برنامه اشتغال فراگیر از یک روش علمی و شاخص ترکیبی که خود حاصل تلفیق 15شاخص اقتصادی– اجتماعی است متناسب با وضعیت واقعی هر یک از استان‌ها بهره‌گیری شده که طراحی و معرفی الگوی شاخص ترکیبی علاوه ‌بر برنامه اشتغال فراگیر در سایر برنامه‌ریزی‌ها هم قابلیت استفاده داشته و موجب ارتقای ابزارهای تصمیم‌گیری در نظام برنامه‌ریزی کشور می‌شود.

6. مزیت دیگر، طراحی نظام پایش و ارزیابی برنامه همزمان با تدوین آن است تا امکان نظارت به ‌صورت عملیاتی از مرحله برنامه‌ریزی فراهم شود.

7. زمان مناسب تنظیم برنامه که همزمان با ابلاغ قانون برنامه ششم و تدوین و عملیاتی شدن آن در سال اقتصاد مقاومتی، تولید و اشتغال صورت گرفته است. این امر علاوه ‌بر استفاده مطلوب و بهینه از زمان، همراهی و مشارکت سایر ذی‌نفعان توسعه و دلسوزان کشور را تقویت می‌‌کند.

 3. نقاط ضعف برنامه اشتغال فراگیر

1. متن برنامه حاوی تعداد بسیار زیادی از برنامه‌های مختلف است و با وجود تلاش قابل توجه در توضیح چارچوب مفهومی «برنامه اشتغال فراگیر» هیچگونه چارچوب تئوریک مشخصی بر این برنامه قابل استنتاج نیست و از مداخلات کامل دولتی و اجبار نظام بانکی به تزریق منابع تا استفاده مفید از تجارب جهانی در راستای گسترش اطلاعات در بازار کار، ارتقای مهارت نیروی کار، توسعه دوره‌های کارورزی و... دیده می‌شود.

2. بخش قابل توجهی از برنامه حاوی زمان‌بندی‌هایی است که تحقق آن مورد تردید است، تعیین وظایف برای بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی جهت اجرا طی 10و 15روز، تنظیم سازوکار متناسب‌سازی تحصیل و اشتغال تا 15تیر ماه 1396، برنامه‌ریزی تخصیص منابع توسط سازمان برنامه و بودجه تا 15تیر ماه 1396 و ایجاد نظام تامین مالی فراگیر و تامین مالی خرد در سال 1396 از این جمله است.

3. ارتباط برنامه ارائه شده با شرایط ثبات اقتصاد کلان و محیط کسب ‌وکار که دو پیش‌شرط اصلی توفیق سیاست‌های فعال بازار کار در افزایش اشتغال است، نامشخص است.

4. هر چند که ارائه راهکارهایی مانند «اصلاح نظام آموزش تخصصی و مهارتی با هدف افزایش اشتغال‌پذیری» به عنوان اقدامات مثبت و مفید برنامه شناخته می‌شود(چراکه سبب تطابق بیشتر سمت عرضه و تقاضای نیروی کار خواهد شد) و با مشخص بودن جامعه هدف این طرح، امکان انحراف و اتلاف منابع یا بار مالی برای دولت کاسته می‌شود اما نکته حایز اهمیت آن است که ایجادکننده اشتغال در نهایت بنگاه‌های بخش خصوصی هستند و دولت نقش تسهیل‌کننده و بسترساز برای این امر را دارد که با توجه به شرایط رکودی حاکم بر بنگاه‌ها ‌باید ابزارهای تشویقی و انگیزشی متعددی برای کارفرمایان در نظر گرفته شود و در این خصوص موانع قانونی و اجرایی که منجر به ترس و گریز کارفرمایان از اجرای آن می‌شود، برطرف شود.

5. روش محاسبه شاخص‌های کمی اشتغال بخش‌ها در برنامه نامشخص است و ارتباط این اهداف با اهداف تعیین شده در برنامه ششم نیز مشخص نیست.

6. نحوه تعیین منابع پیش‌بینی شده برای اشتغال‌زایی در این برنامه مشخص نبوده و ارتباط این منابع(21500هزارمیلیارد تومان) با منابع پیش‌بینی شده در برنامه ششم(770هزارمیلیارد تومان) جای ابهام دارد.

7. تجربه نشان می‌دهد به‌ دلیل دشواری در هماهنگی‌های بین‌دستگاهی، برنامه اشتغال فراگیر به ابعادی مانند اعطای 310هزار تومان ماهانه کمک‌ هزینه کارورزی و پرداخت تسهیلات بانکی(20هزارمیلیارد تومان) در سال 1396 محدود خواهد شد مگر آنکه تدبیری برای پایدارسازی اشتغال اندیشیده شود.

8. بخش مهمی از اجرای برنامه اشتغال فراگیر به رسته فعالیت‌های منتخب برمی‌گردد درحالی که هنوز مطالعات شناسایی رسته‌های منتخب در تعدادی از استان‌ها صورت نگرفته و این امر موجب می‌شود، مجریان برنامه در برآورد منابع مورد نیاز همچنین بهره‌گیری از زمان با مشکلاتی مواجه شوند.

9. در بخش اهداف کمی طرح‌های اشتغال در رسته‌های منتخب ذکر شده است «طبق تفاهم نمایندگان وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت هماهنگی و نظارت معاون اول رییس‌جمهور، میزان اشتغال جدید در بخش صنعت، معدن و بازرگانی به ‌شرح ذیل خواهد بود. ایجاد اشتغال جدید در قالب رسته‌ها در این حوزه 254هزار فرصت شغلی جدید و مابقی(200هزار فرصت شغلی) از طریق سایر اقدامات و برنامه‌های متعارف دستگاه مربوطه در آن بخش ایجاد خواهد شد.» اگر فرآیند ایجاد اشتغال با تفاهمنامه‌یی بین نمایندگان وزارتخانه‌های مختلف میسر بود بیش از 8 سال خالص اشتغال‌زایی کشور صفر نمی‌شد یا در شرایطی که این تفاهمنامه‌ها و تزریق منابع به بنگاه‌های اقتصادی طی سال‌های 1394و 1395 به حداقل خود رسیده بود سالی بیش از 600 هزار شغل ایجاد نمی‌شد.

10. این برنامه از دو سو می‌تواند در روند کنونی خلل ایجاد کند؛ اول آنکه منابع مالی پیش‌بینی شده از طریق تسهیلات تکلیفی بانک‌ها در شرایط کنونی نظام بانکی، فشار مازادی است بر فشارهای قبلی مانند خرید گندم، فروش اوراق و سایر بدهی‌های دولت که حتی پیش‌بینی همین میزان 200هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی نیز می‌تواند آثار نامطلوبی در نزدیک‌تر کردن شرایط فعلی نظام بانکی به آستانه غیرقابل بازگشت داشته باشد که در آن صورت کل دستاوردهای ثبات و اشتغال‌زایی دو سال قبل نیز بی‌نتیجه خواهد ماند. از سوی دیگر توزیع منابع ارزان می‌تواند مجددا بخش‌های اشتغال‌زای کنونی را به سمت استفاده بیشتر از این منابع و انحراف آن به سمت سایر بازارها سوق دهد که در آن صورت همین میزان اشتغالی که با نقش غیرمستقیم دولت حاصل شده بود از دست خواهد رفت.

11. در ماده(5) مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی طراحی و به ‌کارگیری روش‌های تامین مالی به کارگروهی متشکل از وزارت امور اقتصادی و دارایی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران سپرده شده که با ماده(4) همان مصوبات مغایرت دارد و در این کارگروه نیز نقش صندوق توسعه ملی نادیده گرفته شده است ضمنا در هر دو مورد اشاره شده به نقش سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره‌یی نشده است.

12. در انتهای تبصره ماده(5) مصوبات ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی موضوع تسهیل در اخذ وثایق و ضمانت‌ها مورد توجه قرار گرفته اما از پرداختن به ایفای نقش توسط صندوق‌های ضمانت سرمایه‌گذاری شامل صندوق ضمانت سرمایه‌گذار صنایع کوچک، صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون، صندوق ضمانت صادرات و... غفلت شده است.

13. در ارتباط با اعمال نظارت و پایش اجرای برنامه صرفا وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان ناظر معرفی شده که این موضوع از دو جنبه نیازمند اصلاح است:

- وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خودش مجری تعدادی از طرح‌های ذیل برنامه اشتغال فراگیر است، بنابراین حداقل در ارتباط با آن طرح‌ها باید دستگاه دیگری مسوولیت نظارت را برعهده داشته باشد.

- نقش نظارتی سایر دستگاه‌های نظارتی که وظیفه حاکمیتی در ارتباط با اجرای برنامه‌های اقتصادی- اجتماعی دارند ازجمله سازمان برنامه و بودجه کشور، سازمان بازرسی کل کشور، قوه مقننه و دیوان محاسبات نادیده گرفته شده است.

 جمع‌بندی

مروری اجمالی بر این برنامه نشان می‌دهد که هر چند تلاش‌هایی بسیار ارزشمند در جهت اشتغال‌زایی اعمال شده و ازجمله آن تفکیک مقوله رشد و اشتغال، ایجاد رهیافت نوین اشتغال‌زایی بر مبنای توسعه انسانی و اجتماعی، توجه به ارتقای آموزش و مهارت نیروی انسانی و توجه به آمایش سرزمین است اما با توجه به انتقادات وارده، نمی‌توان انتظار داشت که با وجود عنوان برنامه «برنامه اشتغال فراگیر» از بطن این برنامه، راهبرد کلان و بلندمدت مشخص اشتغال‌زایی پایدار حاصل شود.