25 حکم قانونی اجرا نشده

گروه اقتصاد کلان

تازه‌ترین گزارش بانک جهانی از شاخص سهولت کسب وکار حاکی از افت دو پله‌یی رتبه ایران و قرارگیری در جایگاه 120 بود. این امر درحالی است که در گزارش سال 2015میلادی این نهاد بین‌المللی، رتبه ایران از 152 به 118 بهبود یافته بود. افت دو پله‌یی ایران در گزارش سال 2017 بانک جهانی این مساله را تقویت کرد که بهبود رتبه پیشین ایران نه به دلیل بهبود واقعی محیط کسب وکار بلکه به علت اصلاح اطلاعات حاصل شده بود. در این زمینه مرکز پژوهش‌های مجلس طی گزارشی با عنوان«عملکرد قانون بهبود مستمر محیط کسب ‌وکار» به بررسی مفاد قانونی درگیر در این مساله پرداخته است. این گزارش به واکاوی مسائلی پرداخته که سبب شده این مفاد قانونی در عمل در بهبود محیط کسب وکار ایران بی‌ثمر واقع شوند.

پس از گذشت حدود 5 سال و نیم از تصویب قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار حدود نیمی از احکام قانون یاد شده همچنان اجرا نشده است. این درحالی است که محتوای 25حکم اجرا نشده قانون مورد بررسی دربردارنده مهم‌ترین و موثرترین احکام برای برقراری شفافیت اقتصادی، تسهیل فعالیت‌های اقتصادی و بهبود محیط کسب ‌وکار کشور است. مرکز پژوهش‌های مجلس به بررسی هر یک از این احکام پرداخته که در صورت اجرای صحیح می‌تواند بهبود واقعی رتبه ایران در شاخص سهولت کسب وکار بانک جهانی را رقم بزند.

 بی‌اطلاعی قانون‌گذار از مواضع بخش خصوصی

براساس این گزارش، یکی از عوامل اصلی عدم ثبات قوانین و مقررات، عدم دریافت نظرات بخش خصوصی و بی‌اطلاعی از مواضع آنها به عنوان مهم‌ترین ذی‌نفعان توسط نهادهای تهیه‌کننده لوایح و طرح‌هاست. در عین حال بخش خصوصی نیز با وجود مطالبه‌گری در این حوزه هنوز موفق به ایجاد نهادها و سازوکارهای لازم برای ارائه نظرات و پیگیری بازخورد نظرات فعالان اقتصادی در تدوین یا اصلاح قوانین و مقررات نشده است.

همچنین احکام مندرج در ماده(۷۰) قانون برنامه پنجم توسعه و اصلاحات بعدی آن براساس ماده(۵۷) قانون رفع موانع تولید پراکنده و تا حدی مبهم تنظیم شده‌اند. ابهام در نهاد مسوول ایجاد و اداره پنجره واحد، اصلی‌ترین ابهام این ماده است. به ویژه این ابهام صلاحیتی برای وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی و وزارت صنعت، معدن و تجارت وجود دارد و این امر یکی از اختلافاتی است که باعث شده اجرای این حکم قانونی مهم تاکنون با اثربخشی لازم صورت نگرفته باشد.

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، یکی از مهم‌ترین دلایل اجرای ناقص و غیراثربخش ماده(۸) قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار مربوط به ایجاد سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی این است که متاسفانه قانونگذار در تصویب قوانین مربوط به این موضوعات به مفاد قانونی پیشین در همان موضوع توجه نمی‌کند یا مفاد آنها را نادیده می‌گیرد. این رویه منجر به از میان رفتن شفافیت، تمرکز و هماهنگی نهادی لازم برای ایجاد و بهره‌برداری مطلوب فعالان اقتصادی و دیگر شهروندان از این سامانه و سامانه‌هایی از این نوع خواهد شد.

 غیبت دولتی‌ها در جلسات شورای گفت‌ و گو

در عین حال حضور نامنظم اعضا به ویژه اعضای دولتی در «شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی» از کارآمدی و اثربخشی این شورا کاسته است. هم در دولت دهم و هم در دولت‌های یازدهم و دوازدهم، حضور و مشارکت موثر وزرای عضو در این شورا جدی گرفته نشده و یکی از دلایل عدم اجرا یا اجرای ناقص بسیاری از احکام مهم مندرج در بندهای ماده(۱۱) نیز همین است.

مرکز پژوهش‌ها در گزارش اخیر خود آورده است که گرچه بخش خصوصی و تعاونی حکم مبنی بر در دستور کار قرار گرفتن مصوبات شورای گفت‌وگو در مدت 30روز در هیات وزیران را فرصتی برای بررسی جدی نظرات و پیشنهادهای خود در دولت تلقی می‌کند؛ با این حال در اینکه این فرصت به چه کیفیتی و تا چه حدی هدف بخش خصوصی و تعاونی را برآورده می‌کند، سوالاتی جدی وجود دارد. به نظر می‌رسد این حکم بدون در نظر گرفتن پیش‌نیازهای نهادی لازم به تصویب رسیده است و نمی‌توان به اجرایی شدن آن حتی در بلندمدت امیدوار بود.

همچنین براساس این گزارش، اجرای برخی از احکام بندهای ماده(۱۱) (ازجمله بندهای«الف»، «ت» و «ث») نیازمند کار کارشناسی دقیق و قابل اتکا در دبیرخانه شورای گفت‌وگو است. بدون تدارک دستور جلسات متکی بر کار پژوهشی و کارشناسی دقیق، قسمت عمده‌یی از جلسات این شورا به بحث و جدل راجع به امور کلی و بیان دغدغه‌ها و مسائل بدون ارائه راهکارهایی مشخص و موثر اختصاص خواهد یافت. بر همین مبناست که در بند «الف» ماده(۱۱) تصریح شده که پیشنهاد وضع، اصلاح یا حذف مقررات توسط شورای گفت‌وگو«براساس گزارش تهیه شده از سوی دبیرخانه این شورا» صورت می‌گیرد. با این همه گزارش‌های مقتضی در این خصوص توسط دبیرخانه یاد شده، ارائه نشده است.

این گزارش می‌‎افزاید: جنس حکم مندرج در بند «د» ماده(۱۱) (تعیین مصادیق امتیازات تخصیص یافته به بخش‌های خصوصی و تعاونی توسط شورای گفت‌وگو) مشابه با حکم مندرج در بند «ج» همین ماده (پیگیری گزارش اتاق‌ها درباره امتیازات رانت‌زا، ضد رقابتی و انحصاری بخش‌های دولتی و شبه‌دولتی در قوانین و مقررات و رویه‌ها) است. انجام چنین وظایف مهمی بیش از توان نهادهای تازه تاسیس و بدون پیوندهای لازم با نهادهای حاکمیتی به نظر می‌رسد.

انجام این تکالیف نیازمند تصمیمات سیاستی در سطوح کلان و همدلی و عزم همه دستگاه‌های حاکمیتی برای انجام اصلاحات نهادی در جهت از میان بردن زمینه‌های رانت‌زا و مهیا کردن بستر اقتصاد رقابتی است. بر این اساس است که عدم اجرای این حکم و احکامی از این قبیل کاملا قابل پیش‌بینی است. انجام چنین امور مهمی صرفا از طریق وضع قانون و سپردن آنها به شوراهایی همچون شورای گفت‌وگو امکان‌پذیر نیست.

 خلأهای حمایتی در شرایط سخت رقابت

یکی دیگر از نکات مندرج درگزارش مرکز پژوهش‌ها، لزوم حمایت ویژه از تولیدکنندگان داخلی در شرایط سخت رقابت در بازارهای جهانی است.

در موقعیتی که بازار ایران در سال‌های اخیر با حضور چشمگیر تولیدکنندگان و برندهای خارجی مواجه بوده است و دسترسی تولیدکنندگان کوچک و متوسط ایرانی به بازار و مصرف‌کنندگان روز به روز محدودتر شده، اجرای ماده(۱۶) قانون بهبود مبنی بر ایجاد مکان‌هایی برای عرضه کالاهای ایرانی، می‌توانست منفذی برای رساندن محصولات تولیدکنندگان کوچک و متوسط ایرانی به بازار باشد. اما متاسفانه شهرداری‌ها و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط با کوتاهی در اجرای حکم این ماده، این سهولت را از تولیدکنندگان ایرانی دریغ کردند.

مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین انتقادی به عدم تاسیس درخصوص«سازمان نظام مشاوره مدیریت» وارد کرده است تاسیس «سازمان نظام مشاوره مدیریت» دولت طی فرآیند عجیبی به طور رسمی اجرای حکم ماده(۱۷) قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار را متوقف کرده است. بدین شرح که به دلیل موافق نبودن دولت با تشکیل سازمان نظام مشاوره مدیریت اجرای حکم مورد بحث به تصویب اصلاحیه یک قانون دیگر و اجرای متعاقب آن قانون احاله داده شده است. عدم اجرای حکم قانونی به بهانه غیرقابل توجیه، نقض حاکمیت قانون است.

مساله دیگر مورد اشاره در این گزارش، ساماندهی معاملات بخش خصوصی است. فارغ از بی‌توجهی و کم کاری سازمان برنامه و بودجه کشور در اجرای حکم ماده(۱۹) در ایجاد«پایگاه اطلاع‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی» برای ساماندهی معاملات بخش عمومی ۶ حکم قانونی در ۶ قانون دارای همپوشانی به تصویب رسیده است. این احکام متعدد سبب موازی‌کاری و هدررفت منابع عمومی شده است. شناسایی جامع و تنقیح دقیق مجموعه این احکام قانونی و کشف مراد نهایی قانونگذار یا حکم نهایی حاصل از این مجموعه مواد قانونی، نخستین گام برای رفع اختلافات و استقرار یک نظم قانونی اثربخش و کارآمد برای هزینه‌کرد این بخش از وجوه عمومی کشور است.

نکته دیگری که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود به آن اشاره کرده، رویکردهای متفاوت و بعضا متناقض نسبت به بخش خصوصی است. برداشتی که براساس بند«الف» ماده(۷۹) قانون محاسبات عمومی (مصوب۱۳۶۶/۶/۱) حاکم است، این است که اشخاص حقوقی بخش دولتی در معاملات بخش عمومی ارجحیت دارند؛ درحالی که ماده(۲۲) قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار جهتی کاملا مخالف را مقرر کرده است. به نظر می‌رسد، تصویب ماده(۲۲) براساس رویکرد جدید سیاست‌گذاران نسبت به بخش خصوصی و تبدیل بدبینی پیشین به بخش خصوصی به خوشبینی امروز و حتی تسهیل مشارکت این بخش در اقتصاد به ویژه کارایی صورت گرفته است؛ اما محتوای نظام حقوقی که براساس سیاست‌های دولت‌محور در اقتصاد شکل گرفته بود بدون تغییر باقی مانده است. این عدم انسجام و ناسازگاری مواد قانونی ازجمله موانع اجرای احکام قانونی مبتنی بر به مشارکت طلبیدن بخش خصوصی است.