بررسی جایگاه قانونی پروژه‌های دارای پیشرفت فیزیکی و فاقد مجوز ارزیابی زیست‌‌محیطی

 ارزیابی آثار زیست‌محیطی توسعه یا Environmental Impact Assessment در سطح پروژه‌ها انجام می‌شود و به طور خلاصه می‌توان گفت: مطالعه، شناسایی، پیش‌بینی و اندازه‌گیری اثرات پروژه‌ها در محیط‌زیست (طبیعی و انسان‌ساخت) و ارائه راهکارهایی به‌منظور کاهش اثرات است.

EIA از میان مراحل مختلف فرآیند توسعه شامل شکل‌گیری ایده پروژه، پیش‌امکان‌سنجی (امکان‌سنجی اولیه)، امکان‌سنجی نهایی، طراحی و مهندسی، اجرا و در نهایت پایش و ممیزی بیشترین اثر را در مراحل دوم و سوم دارد. در تکنولوژی مهندسی ارزش، اصلی اساسی وجود دارد و آن این است که اثر بالقوه بهبود ارزش در مراحل اولیه یک پروژه بیشتر خواهد بود. بنابراین چنانچه در فرآیند توسعه بتوان بر شکل‌گیری ایده پروژه و در سطوح بالاتر تصمیم‌گیری بر تصمیم‌ها در سطوح ملی شامل برنامه‌های پنج‌ساله، طرح‌های جامع سرزمین، خط‌مشی‌ها و سیاست‌ها، برنامه‌های کلان عملیاتی تاثیرگذار در این سطوح با ارائه تلفیق مناسبی از توسعه و محیط‌زیست می‌توان بیشترین بهبود را در کیفیت محیط‌زیست کشور ایجاد کرد. لذا در قوانین ایران نیز مانند سایر کشورهای جهان انجام EIA قبل از اجرای پروژه در قانون مورد تاکید قرار گرفته است.

 پیشینه قانونی انجام ارزیابی اثرات محیط‌زیستی در ایران به سال 1373و مصوبه شماره 138 شورای عالی حفاظت محیط‌زیست و پس از آن به تصویب آیین‌نامه ‌ ‌ارزیابی اثرات محیط‌زیستی‌ مصوب شورای عالی حفاظت محیط‌زیست‌ در سال 1376 برمی‌گردد. ورود قوه مقننه به این مبحث برای نخستین بار در ماده 105 قانون برنامه سوم توسعه بود که براساس این ماده کلیه طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی و خدماتی باید پیش از اجرا و در مرحله انجام مطالعات امکان‌سنجی و مکان‌یابی براساس ‌ضوابط پیشنهادی شورای عالی حفاظت محیط‌زیست و مصوب هیات وزیران مورد ارزیابی محیط‌زیستی قرار می‌گرفتند. همین ماده در ماده 71 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1384 و بند الف ماده 192 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 مورد تنفیذ قرار گرفت. در بند الف ماده 38 قانون برنامه ششم توسعه نیز دولت موظف شده است در راستای حفاظت از محیط‌زیست، نظارت بر ارزیابی راهبردی محیط‌زیستی(SEA) در سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌یی و ارزیابی اثرات زیست‌محیطی(EIA) طرح‌های بزرگ کلیه دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های خصوصی و تعاونی، نهادهای عمومی غیردولتی در پهنه سرزمینی از جمله مناطق آزاد تجاری و صنعتی براساس شاخص‌ها، ضوابط و معیارهای پایداری محیط‌زیست را انجام دهد.

با وجود وجود قوانین پیشرفته در این زمینه و الزام‌آور بودن این قوانین، سازمان حفاظت محیط‌زیست همواره با دستگاه‌های متعدد متخلف و ناقض قانون و انبوهی از پروژه‌هایی مواجه بوده است که اقدام به ساخت و حتی گاهی بهره‌برداری(فاز توسعه کارخانه سیمان لوشان، توسعه فرودگاه بجنورد، منطقه ویژه اقتصادی گرمسار، ...) کرده و پس از آن برای کسب مجوز محیط‌زیستی اقدام می‌کردند.

با توجه به اینکه ورود چنین پروژه‌هایی در فرآیند ارزیابی اثرات محیط‌زیستی ناقض قانون محسوب می‌شد گاهی برحسب نوع پروژه، شخصیت حقوقی مجری، اهمیت پروژه و... سازمان حفاظت محیط‌زیست به این پروژه‌ها ورود کرده و آنها را ملزم به تهیه گزارش EMP یا طرح مدیریت زیست‌محیطی و EMS یا سیستم مدیریت زیست‌محیطی می‌نمود، که البته به دلایل متعدد مانند مکان‌یابی اشتباه اولیه عدم طراحی و مهندسی اولیه پروژه براساس تلفیق اصول محیط‌زیستی با اصول اقتصادی و اجتماعی، عدم انجام نظارت و پایش دقیق بر پروژه‌ها توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست، عدم اعتقاد و عدم پایبندی دستگاه مجری به اصول محیط‌زیستی و...، این توصیه‌های دیرهنگام و برنامه‌های پایش کارایی لازم را نداشت. معضلات محیط‌زیستی متعددی که کشور با آنها دست ‌به‌ گریبان است شاهدی بر این مدعاست. متاسفانه بسیاری از این طرح‌ها برخلاف نص صریح قانون(بند الف ماده 215 قانون برنامه پنجم توسعه) موفق به اخذ مجوز کمیسیون ماده 215 نیز شده‌اند. براساس این بند پیشنهاد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی جدید در لوایح بودجه سنواتی فقط با شرط دارا بودن تاییدیه محیط‌زیستی، اقتصادی و مالی امکان‌پذیر است.

 ورود دستگاه‌های نظارتی مانند سازمان بازرسی کل کشور به روند غیرقانونی موجود موجب شد که سازمان حفاظت محیط‌زیست از بررسی و مطرح نمودن چنین طرح‌هایی در کمیته ماده 2 آیین‌نامه ارزیابی اثرات محیط‌زیستی اجتناب کند. این رفتار قانونی سازمان حفاظت محیط‌زیست موجب اعمال فشارهای متعدد و سنگین از سوی دستگاه‌های مجری بر دولت برای تعیین تکلیف پروژه‌های دارای پیشرفت فیزیکی شد. لذا دبیر وقت هیات محترم دولت طی نامه شماره 56377/52087 مورخ 12/5/95 به ریاست وقت سازمان حفاظت محیط‌زیست خواستار تعیین تکلیف پروژه‌های مشمول ارزیابی اثرات محیط‌زیستی فاقد مجوز و دارای پیشرفت فیزیکی شد. از آنجا که ورود سازمان حفاظت محیط‌زیست به چنین پروژه‌هایی فاقد وجاهت قانونی بود، پیشنهاد شد، کمیته‌یی جهت بررسی این پروژه‌ها با مسوولیت سازمان حفاظت محیط‌زیست، نمایندگان تام‌الاختیار سازمان برنامه و بودجه، معاونت اجرایی رییس‌جمهور و حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی تشکیل شود. با توجه به مغایرت این پیشنهاد با سیاست‌های کلی دولت مبنی بر عدم تمرکز تصمیم‌گیری امور در هیات وزیران، دبیر وقت هیات وزیران اعلام کردند که موضوع در این کارگروه مطرح و نتیجه برای تصمیم‌گیری نهایی به هیات وزیران ارائه شود. لذا سازمان حفاظت محیط‌زیست اقدام به تهیه شیوه‌نامه‌یی برای بررسی این طرح‌ها کرد و مقرر شد کارگروهی موقت با ترکیب معاون محیط‌زیست انسانی سازمان حفاظت محیط‌زیست، مدیرکل امور بخشی محیط‌زیست سازمان برنامه و بودجه، نماینده معاون اجرایی رییس‌جمهور، معاون سازمان جنگل‌ها و مراتع کشور، مدیرکل دفتر آب و آبفای وزارت نیرو و حداکثر برای یک مدت 6 ماهه تشکیل شود ضمن اینکه پس از پایان این دوره 6 ماهه به هیچ ‌وجه این ماموریت تمدید نخواهد شد.

براساس این شیوه‌نامه طرح‌های توسعه‌یی که دارای هزینه‌کرد اعتباری از منابع دولتی بوده‌اند و نیز طرح‌های توسعه منابع آب کشور(ترکیب کارگروه نیز نشان‌دهنده این اولویت است.) در اولویت قرار گرفتند. در شیوه‌نامه آمده است که طرح‌های بالای 50 درصد پیشرفت فیزیکی مشمول تهیه گزارش EMP و قابل طرح در کمیته ماده 2 آیین‌نامه ارزیابی اثرات محیط‌زیستی و طرح‌های زیر 50 درصد پیشرفت فیزیکی طبق روال معمول در کمیته ماده 2 آیین‌نامه ارزیابی اثرات محیط‌زیستی بررسی خواهند بود. در این شیوه‌نامه جداول امتیازبندی هم ارائه شده است که در جای خود نیازمند نقد و بررسی جدی است ولی به دلیل اینکه هدف این متن بررسی تطابق روند بررسی پروژه‌های دارای پیشرفت فیزیکی در کارگروه تعیین تکلیف این پروژه‌ها با قوانین موجود است از ورود به جزییات امتیازبندی‌ها پرهیز می‌گردد. اگر چه نگاهی اجمالی به وضعیت امتیازات جداول شیوه‌نامه نشان از صوری بودن امتیازبندی‌ها و طرح مسائل محیط‌زیستی به جهت خالی نبودن عریضه دارد. به طور مثال اگر طرحی باعث تخریب جنگل‌های هیرکانی شود، یا در دشت‌های بحرانی از نظر منابع آب استقرار یابد دارای 4 امتیاز منفی خواهد شد، و اگر همین طرح دارای مصوبه مجلس باشد دارای 4 امتیاز مثبت خواهد بود بنابراین عملا مجموع امتیازات صفر خواهد شد. یعنی تخریب جنگل‌های هیرکانی یا استقرار در دشت‌های بحرانی هیچ امتیاز منفی برای دستگاه مجری به دنبال نخواهد داشت. اگر همین طرح در تعارض با مناطق 4 گانه سازمان حفاظت محیط‌زیست به طور مثال در یک پارک ملی استقرار یابد، دارای سه امتیاز منفی خواهد بود بنابراین مجموع امتیازات این طرح فقط با در نظر گرفتن این دو آیتم مثبت یک خواهد شد. یعنی تصویب یک طرح در مجلس برای دستگاه مجری این موقعیت را ایجاد می‌کند که در درون پارک ملی سازمان حفاظت محیط‌زیست با وجود همه محدودیت‌های قانونی موجود استقرار یابد.

 ضروری است در این قسمت به ترکیب و نوع طرح‌هایی که قرار بود در این کارگروه مطرح شوند پرداخته شود. براساس متن نامه ریاست وقت سازمان حفاظت محیط‌زیست به دبیر وقت هیات محترم دولت قرار بوده که پروژه‌های پیش از سال 93 مورد بررسی قرار گیرند، حال آنکه مشخصات پروژه‌ها نشان می‌دهد که 47درصد پروژه‌هایی که لیست شده‌اند مربوط به سال 93(سال دوم دولت یازدهم) است و تنها 5 پروژه(حدود 8 درصد) مربوط به قبل از سال 89 هستند، یعنی حدود 92درصد پروژه‌هایی که در این لیست بیان شده و به صورت غیرقانونی پیشرفت فیزیکی کرده‌اند مربوط به دولت یازدهم بوده است.

23پروژه (42درصد) پروژه‌های مورد بررسی مربوط به وزارت نیرو هست که هجده پروژه از این 23پروژه (78درصد) مربوط به سد و سامانه‌های انتقال آب است. حضور مدیریت آب و آبفای وزارت نیرو در این کارگروه کاملا هدفمند و براساس اولویت پروژه‌های سازه‌یی بخش آب بوده است. از این 78پروژه تعداد 56 پروژه مربوط به بخش دولتی(71درصد) و 22پروژه مربوط به بخش خصوصی است. یعنی دولت به صورت عام و وزارت نیرو به صورت خاص بزرگ‌ترین ناقض قانون بوده و به عنوان مخرب محیط‌زیست عمل کرده است.

در حقیقت دولت که خود به صورت کاملا غیرقانونی از منابع عمومی برای اجرای پروژه‌هایی که عموما فاقد توجیه محیط‌زیستی و حتی در بسیاری موارد فاقد توجیه اقتصادی و اجتماعی نیز بوده‌اند هزینه کرده است و بدون دریافت تاییدیه محیط‌زیستی اقدام به اجرای پروژه نموده است، بار دیگر در یک اقدام غیرقانونی دیگر(تشکیل کارگروه فوق‌الاشاره) و در ادامه همان سیاست قدیمی و معروف «راه بنداز، جا بنداز» سعی نموده است تا شکل و شمایل قانونی به تخلفات گذشته خود بدهد.

ضروری است یادآوری شود که عملا طرح این پروژه‌ها در چنین کارگروهی غیرقانونی است چراکه مصوبات هیات محترم وزیران نمی‌تواند ناقض قوانین بالادستی خود ازجمله مصوبات مجلس شورای اسلامی باشد. حال آنکه عملا تشکیل این کارگروه و بررسی پروژه‌های مشمول ارزیابی اثرات محیط‌زیستی دارای پیشرفت فیزیکی برخلاف مواد 105 قانون برنامه سوم، 71 قانون برنامه چهارم و بند الف ماده 192 قانون برنامه پنجم بوده است.

 مضاف بر این، پروژه‌هایی که در دوره ریاست جدید سازمان حفاظت محیط‌زیست و براساس این کارگروه مجوز دریافت نموده‌اند یا درحال دریافت مجوز هستند(طرح سامانه انتقال آب گرمسیری، سد ایالو، سد گرین، سد جامیشان سنقر، سد سیمره، شهرک صنعتی دماوند 2، سد سومار، سد آزادی، سد قشلاق و...) علاوه بر اینکه در یک ساختار کاملا غیرقانونی این فرایند را طی نموده‌اند، یک ایراد اساسی دیگر نیز به آنها وارد است و آن اینکه براساس شیوه‌نامه مصوب بررسی این پروژه‌ها، قرار بوده کارگروه برای یک مدت موقت 6 ماهه فعال بوده و ماموریت آن نیز غیرقابل تمدید باشد. حال آنکه در ماه‌های اخیر و با گذشت بیش از یک سال از تاریخ تصویب کارگروه و شیوه نامه مورد اشاره، این پروژه‌ها مورد بررسی و تصویب قرار گرفته‌اند. ظاهرا بیم آن می‌رود که لیست جدیدی نیز به‌منظور طرح در کارگروه تهیه شود. درحقیقت تکرار همان سیاست قدیمی که به دلایل مختلف در زمینه چاه‌های غیرمجاز، تصرفات غیرقانونی منابع ملی و... نیز اجرا شده است، (انجام کار غیرقانونی و تصویب قانونی پس از چند سال برای قانونی جلوه دادن ان عمل غیرقانونی و ایجاد حق برای متخلف) مجددا در این زمینه نیز اجرا شده است.

از آنجا که متاسفانه حمایت بخش‌هایی از دولت از بخش‌های متخلف دیگر دولت، مساله جدیدی در کشور نیست، قویا توصیه می‌شود، دستگاه‌های نظارتی ورود جدی به این مقوله نموده و در اسرع وقت مانع اجرای این فرآیند کاملا غیرقانونی شوند. اثرات مخرب چنین رفتارهایی غیر از محیط‌زیست و اقتصاد و اجتماع بر بدنه فرهنگ و اخلاق این کشور است که قانون‌شکنی را به رویه‌یی مرسوم تبدیل کرده و موجب شده است که افراد و دستگاه‌ها در موقعیت‌های مختلف اجازه قانون شکنی داشته باشند و نه تنها از عواقب آن نگران نباشند بلکه همواره نقطه امیدی برای قانونی کردن، عمل غیرقانونی خود در ساختار موجود دارند.

 در پایان شایسته است توجه نماییم که براساس قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 6/11/87 مجلس شورای اسلامی، هر شخص ایرانی حق دسترسی به اطلاعات عمومی، اطلاعات غیرشخصی نظیر ضوابط و آیین‌نامه‌ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری که از مصادیق مستثنیات فصل چهارم این قانون نباشد را دارد و دریافت پاسخ‌های مستند و شفاف در این خصوص حق عموم مردم ایران است.

 منبع: ‌شمس