برنامه ملی بازآفرینی شهری

 عباس آخوندی   

وزیر راه و شهرسازی

امروز شهرهای ایران با دو چالش بنیادین قابلیت زندگی (liveability) و روانی حرکت و جابه‌جایی (mobility) مواجهند. در بحث قابلیت زندگی هرچند به ظاهر تعداد انباشت مسکن در ایران از تعداد خانوارها فزون‌تر است، در عین حال برآورد می‌شود که ۱۹میلیون نفر در بدمسکنی زندگی می‌کنند. چالش کندی، صعوبت و نارسایی حرکت در درون کلان‌شهرها و همچنین بین مرکزهای آنها و حومه‌شان کمبود شناخته شده‌یی است که جای بحث آن اینجا نیست.  هرچند حمل‌ونقل حومه‌یی سریع و روان و به‌طور عمده ریلی تاثیر مستقیمی بر پاسخگویی به تقاضای مسکن دارد؛ چرا که عرضه محیط زندگی باکیفیت در حومه با دسترسی سریع، مطمئن و ایمن بین حومه و مرکز موجب کاهش تقاضا در مراکز کلان‌شهرها و گرایش به سکونت به حومه می‌شود. و اما درباره بافت‌های ناکارآمد شهری اعم از بافت‌های فرسوده و سکونتگاه‌های غیررسمی پیرامون شهرها سیاست ما بازآفرینی شهری است. ما بر این باوریم که شهرها بیش از آنکه یک مجموعه کالبدی باشند، یک سازمان اجتماعی با هویت مشخص و شبکه‌های درونی خود هستند.

بنابراین سیاست بنیادین توانمند کردن این سازمان اجتماعی در شکل جمعی و انفرادی آن است. در شکل جمعی، بازگشت به هویت ایران‌شهری سیاست فراروی ماست و در شکل انفرادی آن، توانمندسازی ساکنان در بازآفرینی زندگی خود اعم از سکونتگاه، کسب‌وپیشه و روابط اجتماعی مهم‌ترین وجهه همت است. ساختار شهرهای ایران به عنوان کالبدی برای شبکه‌های اجتماعی خُرد در قالب محله‌ها معنی پیدا می‌کنند.

محله‌ها ضمن خودبسندگی نسبی ارتباط و وابستگی معناداری با هم دارند. بر اساس پیمایشی که از وضع کنونی سکونتگاه‌های ناکارآمد صورت گرفت، بافت‌های ناکارآمد در قالب ۲۷۰۰ محله در ۵۴۳ شهر و در ۱۴۱هزار هکتار مساحت شهری شناسایی شدند. بازآفرینی این محله‌ها به معنی بهبود زندگی بیش از ۶ میلیون خانوار است که اگر حتی ۳ میلیون واحد مسکونی ظرف ۱۰سال بهسازی یا نوسازی شوند، یکی از بزرگ‌ترین برنامه‌های بازآفرینی شهری در تاریخ ایران و حتی در مقیاس بین‌المللی است. وظیفه دولت در این ارتباط برنامه‌ریزی و فراهم‌آوری بستر کار برای ساکنان، تسهیل‌گران، توسعه‌گران و سازندگان است.

بنابراین نخستین تاکید ما روی برنامه‌ریزی از سوی دولت به جای اجرای پروژه است. به گمان ما بزرگ‌ترین نقطه انحراف طرح مسکن مهر تاکید بر پروژه‌محوری به‌جای برنامه‌محوری بوده است. همین انحراف موجب لغزش دولت به تصدی ساخت مسکن و جانشینی دولت به‌جای مردم و بخش خصوصی شد. بنیان این برنامه در گام نخستین آفرینش مجدد عناصر استخوان‌بندی محله‌هاست.

این موضوع بسته به هر محله متفاوت خواهد بود. ممکن است در محله‌یی نوسازی مدرسه یا مرکز بهداشت مساله اصلی باشد و در محله دیگر احداث ورزشگاه بتواند این نقش کلیدی را ایفا کند و به همین ترتیب در جایی مسجد، تکیه یا بازارگاه یا نوسازی ساختمان‌های باارزش معماری محله‌ها که یادآور خاطرات جمعی و هویت ساکنان است، بتواند راهگشا باشد.

در کنار این، متناسب‌سازی زندگی با دوران معاصر و دسترسی ساکنان به خدمات زیربنایی و روبنایی جدید و همچنین بازگشایی معابر و توسعه خدمات محله‌یی گام‌های نخستینی است که باید در برنامه بازآفرینی مورد توجه قرار گیرد. در تجربه‌های اولیه‌یی که در این ارتباط داشته‌ایم به‌خوبی دریافته‌ایم که با نخستین اقدام در جهت احیای هویت و استخوان‌بندی محله‌ها، استقبال گسترده‌یی از سوی ساکنان صورت می‌گیرد و با اتفاق‌های خوبی روبه‌رو می‌‍‌شویم که هیچ‌گاه پیش از آن، انتظار آن را نداشتیم. در این ارتباط نمونه‌های مختلفی در شهرهای ایران چون بوشهر، نایین، اصفهان، یزد، تبریز و دیگر شهرها داریم.

برنامه اجرایی بازآفرینی محله‌ها شامل پنج برنامه: توسعه امکانات و خدمات روبنایی، ارتقای زیرساخت‌ها، بهسازی و ارتقای فضاهای شهری، تهیه طرح‌های بازآفرینی محله‌ها و ارتقای توانمندی‌های اقتصادی و ظرفیت‌سازی اجتماعی در مقیاس شهری و محله‌یی است. برآورد اعتبار مورد نیاز برای اجرای این برنامه‌ها ۷۵هزارمیلیارد تومان ظرف 5سال است. نکته بسیار مهم این است که بخش عمده‌یی از این مبالغ هم‌اکنون نیز در بودجه دستگاه‌های اجرایی مربوط پیش‌بینی شده است.

لیکن ضروری است که طی یک دستور تمام دستگاه‌های ذی‌ربط مکلف شوند تا حداقل ۳۰درصد منابع خود را در این محله‌ها هزینه کنند. این درصد متناسب با نسبت جمعیتی این محله‌ها از کل جمعیت شهری است. برای آنکه بتوانیم هم کسری منابع دستگاه‌های ذی‌ربط را تکمیل و هم مبلغی را اهرم کنیم تا سایر دستگاه‌ها نیز منابع خود را به این امر اختصاص دهند، پیش‌بینی شده است که سالانه هزارو 500میلیارد تومان به این امر اختصاص داده شود. البته این رقم از سوی سازمان برنامه نیز تایید شده‌ و در اسناد پشتیبان برنامه ششم نیز منظور شده است.

نکته سوم برنامه نوسازی مسکن در این محله‌هاست. برای نوسازی ۳میلیون واحد ظرف ۱۰سال داشتن یک بانک توسعه‌یی مسکن که بتواند سیاست‌های دولت در این بخش را پشتیبانی کند، ضروری است. خوشبختانه این موضوع در مجمع عمومی بانک مسکن در سال جاری به ‌تصویب رسید و می‌تواند کمک موثری به اجرای سیاست‌های دولت کند. از سوی دیگر توجه داشته باشیم که قاعدتا چون بازآفرینی در این محله‌ها بر بستر یک شهر موجود است، کار به ‌صورت منبت‌کاری و جزء به ‌جزء صورت می‌گیرد و نمی‌توان انتظار اجرای پروژه‌های بزرگ مقیاس چند هزار واحدی را داشت. از قضا به‌گمان ما این نقطه قوت این برنامه است که افراد با هر توانایی‌ می‌توانند در بازآفرینی مشارکت داشته باشند. برنامه ‌بنیادین ما بر توانمندسازی ساکنان و همچنین حمایت از کسانی است که این محله‌ها را برای سکونت انتخاب می‌کنند.

بنابراین از خانه‌اولی‌ها، کسانی که تمایل به انتقال محل سکونت خود به این بافت‌ها را دارند و ساکنان بافت به‌ صورت همزمان حمایت صورت می‌گیرد. خانوارهایی که می‌خواهند صاحب خانه شوند باید از یک برنامه مطمئن اقتصاد خانوار برخوردار باشند که با سیاست کلان پشتیبانی شود. مبنایی که در این برنامه انتخاب شده افزایش هفت‌برابری قدرت خرید خانوارها در برابر مبلغ پس‌انداز آنهاست. این به آن معنی است که هر خانواری که مبلغ مشخصی را در صندوق پس‌انداز مسکن یکم سپرده کند، مطمئنا 6برابر پس‌انداز خود تسهیلات دریافت خواهد کرد، این تعهد بانک است و بانک نمی‌تواند از آن سر باز زند و مبلغ سپرده وی نیز هنگام اخذ تسهیلات آزاد خواهد شد.

حال اگر زن و مرد همزمان پس‌انداز کنند، هر دو همزمان می‌توانند روی یک واحد مسکونی تسهیلات دریافت کنند. به این ترتیب یک زوج در تهران می‌تواند، مبلغ ۱۶۰میلیون تومان تسهیلات دریافت کند. این رقم برای سایر شهرهای بزرگ ۱۲۰میلیون تومان و برای شهرهای کوچک ۸۰میلیون تومان است. البته چنانچه لازم باشد با تصویب شورای پول و اعتبار این سقف‌ها قابل افزایش است.

تاکنون تعداد سپرده‌گذاران در این صندوق به بیش از ۳۶۲هزار فقره با میانگین 20.5میلیون تومان رسیده است. برای امکان اعمال سیاست دولت و تشویق خانوارها به پس‌انداز بیشتر و سکونت در بافت‌های میانی مقرر است دو اقدام تسهیل‌کننده در اختیار متقاضیان قرار گیرد.

 یکی آنکه نرخ سود از ۸درصد به ۶درصد کاهش و دیگری آنکه مدت هر یک دوره توقف از ۶ ماه به

۵ ماه کاهش یابد. این کاهش نرخ، نه دستوری است و نه یارانه‌یی. بلکه با تکیه بر مبادله امتیاز بین دریافت تسهیلات و انجام پس‌انداز قیمت تمام‌شده پول در صندوق کاهش می‌یابد. در حال حاضر نرخ تسهیلات رسمی بانک‌ها ۱۸درصد است که در عمل با هزینه‌های جانبی آن بیش از این است. با این پیشنهاد این نرخ به کمتر از یک‌سوم کاهش می‌یابد که محرک کم‌نظیری است. این اقدام همزمان موجب کاهش مبلغ اقساط بازپرداختی تسهیلات‌گیرندگان می‌شود که برای تحریک تقاضا بسیار مهم‌است. نکته دوم این است که در وضعیت فعلی هر دوره توقف ۶ ماه است. یعنی پس از هر ۶ ماه پس‌انداز، اعطای معادل همان رقم تسهیلات بر عهده بانک مسکن خواهد بود. پیشنهاد ما کاهش این مدت به ۵ماه است. این موضوع برای کسی که می‌خواهد پس از ۶ دوره توقف تا ۶برابر پس‌انداز خود تسهیلات دریافت کند، زمان را از ۳سال به 2.5سال کاهش می‌دهد.

نکته کلیدی در این طرح این است که این صندوق حتما با کسری منابع روبه‌رو خواهد شد. لیکن تامین این کسری از محل صندوق توسعه ملی یا بودجه از روش پرداخت یارانه سود برای دولت ارزان‌تر است. راه دیگر سپرده‌گذاری وجوه دولتی نزد بانک‌هاست.

پرداخت یارانه سود تسهیلات گران‌ترین روش و برای دولت کمرشکن است. در راه‌حل سپرده‌گذاری نیز دو مشکل وجود دارد: یکی آنکه قیمت تمام‌ شده پول برای بانک‌ها حدود ۱۲درصد خواهد بود.  بنابراین نمی‌تواند از منظر نرخ سود تسهیلات با این گزینه رقابت کند و دیگر آنکه مخل نظم اقتصاد خانوار است. قاعدتا سیاستمدار برای بیشینه کردن مطلوبیت خود در پی لغو پس‌انداز و اقدام فوری است. لیکن این طرح از این مخاطره در امان است و مبنا را پس‌انداز خانوار قرار داده است. افزون بر اینها قدرت اهرمی روش سپرده‌گذاری یک به دو است. فرض این است که دولت به‌ میزان رقمی که بانک‌ها از منابع خودشان تامین می‌کنند، در بانک‌ها سپرده‌گذاری کند. حال آنکه در روش صندوق پس‌انداز مسکن، قدرت اهرمی بیش از چهار است و قیمت تمام شده پول برای بانک بسیار نازل است. بنابراین برای کاهش نرخ سود به ۶درصد نیاز به هیچ یارانه‌یی از سوی دولت نیست، مگر هزینه فرصت سپرده دولت نزد صندوق. در واقع این هزینه اعمال سیاست از سوی دولت برای رونق‌بخشی به یک بخش اقتصادی است.  در کنار متقاضیان حمایت از تامین مالی توسعه‌گران نیز در دستور کار است. در حال حاضر توسعه‌گران از طرف نظام بانکی به رسمیت شناخته نشده‌اند. البته پیش‌نویسی از سوی وزارت راه و شهرسازی، بانک مسکن و بانک مرکزی تهیه شده است که باید در شورای پول و اعتبار به تصویب برسد. توسعه‌گران در مشارکت با اراضی دولتی و همچنین با ساکنان امکان ایجاد ارزش افزوده روی املاک و اراضی دولت و ساکنان را دارند. در هر صورت مبنای کار مشارکت ساکنان و توسعه‌گران در امر بهسازی و نوسازی واحدهای مسکونی، تجاری و اداری است. این برنامه ظرفیت ایجاد تقاضای موثر برای سالانه ۲۵۰هزار واحد مسکونی را دارد.  از حیث معماری، سیاست کلی ما ارتقای کیفیت معماری بافت، ساختمان‌ها و خانه‌هاست. قطعا ما باید از معماری‌ای برخوردار شویم که ضمن آنکه دارای اصالت ایرانی است، جدید هم باشد. این برنامه درصدد است که برای طرح‌های پیشتاز از روش مسابقه‌های معماری بهره ببرد تا باعث جنب‌وجوشی در میان معماران جوان شود. ما مطمئنیم که شرکت‌های استارت‌آپی زیادی بر اساس خواسته‌های جدید به دست جوانان شکل خواهد گرفت و اشتغال درخوری از این رهگذر در کشور تامین خواهد شد.  نکته آخر اینکه ماهیت این برنامه محلی است. بنابراین مقامات محلی از جمله شهرداری‌ها عناصر اصلی مقوم برنامه هستند. در این ارتباط تمام منابع کمکی دولت در این ارتباط باید اهرم شود تا با مشارکت شهرداری‌ها و سایر دستگاه‌های خدماتی امکان اجرای یک سیاست ملی فراهم آید. از حیث سازماندهی و هماهنگی فعالیت‌ها، ستاد بازآفرینی ملی بر اساس مصوبه هیات وزیران در شهریورماه سال۱۳۹۳ تشکیل شده و معادل آن در تمام استان‌ها و شهرستان‌های کشور نیز فعال است. ۱۹ وزارتخانه و سازمان این ستاد را شکل می‌دهند که در سه سطح ملی، استانی و شهرستانی فعالیت‌ها را هماهنگ می‌کنند.