3 نقطه ضعف تبصره 19
گروه اقتصاد کلان
برخی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی (عمرانی) قرار است در سال آینده به بخش خصوصی سپرده شود. این طرح در قالب تبصره 19 بودجه سال آینده کشور هدف‌گذاری شده و مطابق مفاد آن بیشتر «طرح‌های نیمه‌تمام و بعضا جدید» را شامل می‌شود. با اینکه این تبصره جدید نیست و در سال‌های گذشته (از سال 91) به‌طور مرتب در بودجه‌های سنواتی کشور تکرار شده است، اما هنوز به مرحله اجرا نرسیده که توان و علاقه بخش خصوصی نسبت به آن را بسنجد. یکی از کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس مشکل اصلی این ناکارآمدی را در نظام مدیریتی و بودجه‌نویسی می‌بیند و معتقد است که پروژه‌یی به عظمت تبصره 19 یا همان خصوصی کردن طرح‌های عمرانی تنها با یک تغییر پارادایمیکی در سطح مدیریتی قابل اجرا و حصول است. شهرام حلاج‌نیشابوری در گفت‌وگو با «تعادل» 3نقطه ضعف بزرگ تبصره 19 را ابهام در مفاهیم به کار رفته، عدم ثبات و پایایی مقررات و نبود یک برنامه استراتژیک بلندمدت می‌داند و می‌گوید: مهم‌ترین پیامی که این ضعف‌ها به بخش خصوصی می‌دهد، این است که تبصره‌های بودجه هیچ‌گونه اعتبار و پایایی‌ای ندارند و اگر چیزی نوشته می‌شود زیاد نباید آنها را جدی گرفت.
تبصره 19 و شرایط واگذاری
به گزارش «تعادل» در سال‌های اخیر دولت تلاش کرده است که مطابق تفسیرهایی از اصل 44 قانون اساسی برخی طرح‌های عمرانی کشور را به بخش خصوصی و تعاونی‌ها واگذار کند. این موضوع به‌طور مشخص در سال 91 در قوانین بودجه کشور وارد و قرار شد، برخی از این طرح‌ها به روش‌های مختلف به مشارکت بخش‌های خصوصی درآید اما تاکنون تنها این قوانین روی کاغذ موجودیت پیدا کرده و هیچ زمانی به مراحل اجرایی نرسیده است. طرح مجدد این موضوع در تبصره 19 لایحه بودجه 97 کارشناسان را به طرح و پاسخ این پرسش‌ها ترغیب کرده که آیا این تبصره همانند طرح‌های گذشته ناکام خواهد ماند؟ چه چیزی در این تبصره 19 لایحه بودجه 97 آن را با نمونه‌های مشابه پیشین متمایز می‌کند و می‌تواند به بخش خصوصی این نوید را بدهد که می‌تواند از سازوکار اجرایی قدرتمندی برخوردار باشد؟
تبصره 19 لایحه بودجه 97 می‌گوید: «برای جلب مشارکت هرچه بیشتر بخش خصوصی و تعاونی در اجرای طرح‌ها و پروژه‌های منتخب جدید و نیمه‌تمام (با اولویت طرح‌های نیمه‌تمام) و بهره‌برداری طرح‌ها و پروژه‌های تکمیل شده یا در حال بهره‌برداری، در قالب سازوکار مشارکت عمومی – خصوصی، نسبت به انعقاد انواع قرارداد (از جمله واگذاری، مشارکت، ساخت و بهره‌برداری یا برون‌سپاری) با بخش خصوصی و تعاونی اقدام و تمام یا بخشی از وظایف و مسوولیت‌های خود در تامین کالاها و خدمات در حوزه‌هایی از قبیل پدیدآوری، طراحی، ساخت، تجهیز، نوسازی، بهره‌برداری و تعمیر و نگهداری به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کند.» مطابق این تبصره قرار است، این واگذاری‌ها در چارچوب برخی شرایط و مقررات مانند تضمین دولت در عدم تعیین قیمت اداری در خصوص طرح‌های نیمه‌تمام یا جدید انتفاعی، پیش‌بینی اعتبار از محل بودجه عمومی به صورت وجوه اداره شده یا یارانه سود تسهیلات، برون‌سپاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌یی حاکمیتی یا غیرانتفاعی دارای اهداف اجتماعی، ارائه تضامین حاکمیتی برای تامین مالی خارجی و خرید محصولات، بهره‌برداری از حوزه‌های سلامت، آموزش و فرهنگ با حفظ مالکیت دولت و مشارکت عمومی-خصوصی، معافیت‌های مالیاتی و... ارائه شوند.
ابهام در واژه‌ها و مفاهیم
جدا از انتقاداتی که نسبت به ماهیت خصوصی کردن امور حاکمیتی و اجتماعی ابراز می‌شود، برخی کارشناسان از منظر کارکردی و اجرایی هم این تبصره را ناکارآمد و غیرعملیاتی عنوان می‌کنند. در این خصوص شهرام حلاج‌نیشابوری کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس در مصاحبه با «تعادل» گفت: واژه‌های استفاده شده در این تبصره تعریف دقیق و مشخصی ندارند و این نوع استفاده از الفاظ تعریف نشده یک نقص در قانونگذاری محسوب می‌شود. به بیان وی این‌گونه شیوه نگارش مبهم و غیردقیق در تبصره 19 فراوان دیده می‌شود، از جمله آنجایی که از واگذاری، مشارکت و برون‌سپاری این طرح‌ها صحبت شده است. در واقع برون‌سپاری در مورد طرح‌های عمرانی هیچ معنایی ندارد و باید نویسنده در مورد آن توضیحات لازم را ارائه می‌کرد.
جای خالی برنامه بلندمدت
وی در ادامه یکی دیگر از نقاط ضعف این تبصره را عدم کفایت آن در حل مسائل عمرانی عنوان کرد و با طرح این پرسش که آیا صرف وجود یک تبصره می‌تواند مشکلات طرح‌های عمرانی را حل کند؟ گفت: چرا باید به جای تدوین یک برنامه استراتژیک جامع و بلندمدت برای طرح‌های عمرانی، سالی چند تبصره موقتی یک‌ساله نوشته شود. این موضوع نشان می‌دهد آن چیزی که اکنون به عنوان راه‌حل ابراز می‌شود به زودی خود بخشی از یک مساله یا معضل خواهد شد، چراکه این شیوه حل مساله مناسبی نخواهد بود.
به گفته او نکته کلیدی قابل طرح دیگر در این زمینه بند «د» تبصره 19 قانون بودجه سال 96 است که در آن گفته شده بود دولت باید اطلاعات مربوط به پروژه‌های قابل واگذاری را به‌طور شفاف از طریق یک سایت اعلام کند. وی افزود: در این خصوص باید دو سوال از دولت پرسیده شود، اول اینکه روش برخورد با این شفاف‌سازی پروژه‌ها به چه شکل بوده و دوم چرا در لایحه بودجه 97 این سایت به‌طور کامل کنار گذاشته شده است، یعنی برنامه‌یی که سال گذشته برای واگذاری طرح‌های عمرانی پایه‌گذاری شد حتی یک‌سال هم دوام نیاورد؟ از نظر این کارشناس معنای ضمنی و مهم‌ترین پیامی که این موضوعات به بخش خصوصی می‌دهد، این است که تبصره‌های بودجه هیچ‌گونه اعتبار و پایایی‌ای ندارند و اگر چیزی نوشته می‌شود زیاد نباید آنها را جدی گرفت. این موضوع نشان می‌دهد که اولا چقدر مجریان ما به شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری و اطلاع‌رسانی روشن و دقیق پروژ‌های عمرانی که ضرورت و لازمه اصلی هر واگذاری است، توجه دارند و دوم اینکه چقدر به ثبات و تداوم مقررات اهمیت می‌دهند.
به بیان دیگر بنا بر گفته‌های این کارشناس پیامدهای اصلی این رفتار دولت به دو شکل بروز می‌کند: فراموش شدن شفافیت و نااطمینانی؛ «همان‌طور که امسال حرف‌های سال گذشته فراموش شد به همین طریق حرف‌های امسال هم در سال آینده فراموش خواهد شد.»
حلاج‌نیشابوری نمونه نزدیک این وضعیت را بودجه‌های 91 و 92 عنوان کرد و گفت: همین تبصره 19 در بودجه این سال‌ها آورده شد اما هیچ عملکرد و حاصلی نداشت. به گفته او در بند 120 و 126 قانون بودجه برخی احکام در زمینه واگذاری طرح‌ها آورده شده بود که به‌طور مطلق به مرحله اجرایی نرسید چون این احکام به هیچ‌وجه تکلف و الزامی برای دولت در نظر نگرفته‌اند و تنها شامل تعدادی مجوز بدون ضمانت اجرایی می‌شوند.
ضرورت تغییر پارادایمیکی
این کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که واگذاری و مشارکت یک تغییر پارادایم در اقتصاد است و به یک فرآیند دوره‌یی 10 تا 15ساله نیاز دارد. یعنی در این زمینه باید برای یک دوره بلندمدت تصمیم‌گیری شود به گونه‌یی که برنامه‌های هر سال شامل یک قدم از عملیات اجرایی آن برنامه بلندمدت باشد. این شکل از برنامه‌ریزی ایجاب می‌کند که در پایان هر سال میزان پیشروی عملیات‌های جزیی در راستای برنامه کلی مانیتورینگ شود. بنابراین این‌گونه برنامه‌های عظیمی را نباید با این رویکرد و سیاست‌ها قابل اجرا بدانیم.
به گفته وی در این شکل از برنامه‌ریزی ابتدا باید مساله روشن و بعد راه‌حل‌هایی برای آن در نظر گرفته شود و سپس این اقدامات به زمانبندی‌های مشخص تقسیم شود. علاوه بر این مجریان این برنامه‌ها باید واجد صلاحیت، دانش و فرصت کاری لازم باشند چون واگذاری طرح‌های عمرانی یک برنامه بسیار گسترده و عظیم است و با یک‌سری موعظه و نصیحت نمی‌تواند به مرحله اجرا برسد.
حلاج‌نیشابوری گفت: یک برنامه کلان استراتژیک برای مدیریت طرح‌های عمرانی کشور وجود ندارد، یعنی برنامه‌یی که روشن باشد از امروز تا 10 سال دیگر قرار است چه گام‌های اجرایی‌ای برداشته شود؛ برنامه کلانی که بتوانیم تبصره 19 را با آن مقایسه کنیم. وی با اشاره به اینکه این تبصره می‌گوید که باید در سال 97 یک‌سری اهداف اجرا شود، افزود: این اهداف در کجای یک برنامه 10ساله قرار دارد که نحوه عملکرد و میزان اجرایی آن را بتوانیم در پایان هر سال مقایسه کنیم؟
به گفته او موضوع بسیار جدی‌تر از برخی نصایح مانند تبصره 19 است، اگر این‌گونه نبود از سال 90 که این برنامه پیاپی در بودجه‌ها گفته شده باید اکنون تا به مراحلی از اجرای آنها می‌رسید.
این کارشناس اقتصادی پیشنهاد کمیسیون برنامه مجلس در زمینه تبصره 19 را بسیار بهتر از لایحه بودجه دانست و گفت: معلوم نیست، چرا این پیشنهاد قوی را در مقابل لایحه ضعیف دولت کنار می‌گذارند در حالی که می‌شود این دو را برای قضاوت مردم در کنار هم قرار داد.
