سراب وزارت شهرداری‌ها در صحرای بی‌پولی
گروه راه و شهرسازی| آزاده کاری|
هفته گذشته در سومین جلسه شورای عالی استان‌ها که با حضور نمایندگانی از شوراهای استان‌های سراسر کشور برگزار شد، اعضای این شورا بر ضرورت تشکیل وزارت شهرداری‌ها تاکید کردند. اصلی‌ترین دلیل این امر، نبود یک جایگاه تخصصی برای صیانت از منافع نظام مدیریت شهری در ساختار تصمیم‌سازی کلان کشور عنوان شده است. به‌زعم اعضای شورای عالی استان‌ها امروز بیشتر شهرداری‌های کشور به‌دلیل بی‌توجهی مسوولان به وضعیت آنها در معرض ورشکستگی یا رکود در فعالیت‌های توسعه‌یی قرار دارد. حتی در کلان‌شهرهایی مثل مشهد، تهران، تبریز و اصفهان نیز مشکل جدی تامین منابع و بدهی‌های هنگفت راه را برای ارائه خدمات ارزان و روان به شهروندان بسته و درآمدهای فعلی آنها حتی کفاف حفظ وضع موجودشان را نمی‌کند. بنابراین لازم است وزارتخانه‌یی تشکیل شود تا منافع شهرداری هارا در دولت پیگیری کند.
به گزارش تعادل، مطابق بند ۲ تبصره ۵۲ قانون بودجه 1362، دولت موظف بود حداکثر ظرف ۶ ماه لایحه‌یی به مجلس تقدیم کند که شهرداری‌های کشور طی یک برنامه‌ریزی سه ساله به خودکفایی برسند، اما بیش از ۳۴ سال است که دولت و مجلس وظیفه خود را در مورد تدوین لایحه استقلال مالی شهرداری‌های انجام نداده‌اند. همچنین بر اساس ماده ۱۷۴ قانون پنجم توسعه شوراهای اسلامی شهرداری‌ها و سایر مراجع موظف بودند تا پایان سال اول برنامه نظام درآمدهای پایدار شهرداری‌ها را مصوب کنند. اما با وجود قوانین متعدد نه تنها اقدامی در جهت تدوین نظام درآمدهای پایدار صورت نگرفت، بلکه استقلال مالی و درآمدی شهرداری‌ها نیز به‌شدت مورد تاخت و تاز قرار گرفت. طرح درآمدهای پایدار شهرداری‌ها از دستور مجلس خارج و در لایحه مالیات بر ارزش افزوده مدفون شد. با وجود این، به نظر نمی‌رسد، تشکیل یک وزارتخانه جدید بتواند تاثیری در این مسیر داشته باشد و با این کار ممکن است استقلال کنونی شهرداری‌ها به مخاطره بیفتد.
هزینه‌های پایتخت بودن تهران
ابراهیم امینی نایب‌رییس شورای شهر تهران در گفت‌وگو با «تعادل» در این باره اظهار کرد: به نظر می‌رسد، کسانی که چنین پیشنهادی را مطرح می‌کنند چندان با رویکرد شهرداری‌ها به عنوان دولت‌های محلی واقف نیستند. در دنیا شهرداری‌ها تحت عنوان دولت محلی در مقابل دولت ملی قرار دارند و تا حدود زیادی از استقلال برخوردارند. شورای شهر نیز به‌عنوان پارلمان محلی وظیفه قانونگذاری، تصویب بودجه و نظارت بر حسن اجرای آن را بر عهده دارد. پیشنهاد تشکیل وزارتخانه شهرداری‌ها درواقع به منزله دولتی کردن شهرداری‌هاست، درحالی که شهرداری‌ها نهاد عمومی بوده و دولتی نیستند.
امینی با تاکید بر اینکه عملی کردن این پیشنهاد، وابسته کردن خدمات عمومی به دولت است، ادامه داد: تا به حال نشنیده‌ام که در جایی وزارت شهرداری‌ها وجود داشته باشد و ما نیز نباید تافته جدا بافته از دیگران باشیم.
همانطور که عنوان شد، مهم‌ترین دلیلی که شورای عالی استان‌ها بر ضرورت وجود وزارت شهرداری‌ها تاکید دارند، نبود مرکزی است که بتواند سهم شهرداری‌ها را از دولت وصول کند. امینی در پاسخ به اینکه بهترین راه شهرداری‌ها برای اخذ سهم‌شان از بودجه دولت چه می‌تواند باشد، عنوان کرد: شهرداری ابتدا باید مشکل تامین منابع مالی خود را حل کند و یکی از بهترین راهکارها در این زمینه توجه به درآمدهای پایدار است. بخشی از این درآمدهای پایدار دراختیار منابع مالی دولت ملی است، اما طبق قانون به دولت‌های محلی تعلق دارد. مانند درآمدهای حاصل از فروش بلیت اتوبوس یا جرایم راهنمایی و رانندگی.
به گفته امینی، بخش عظیمی از مشکلات تهران به‌دلیل پایخت بودن آن است. اگر تهران پایتخت نبود قطعا از تعداد میلیونی خودروهایی که اکنون در سطح شهر تردد می‌کنند کاسته می‌شد و دو مشکل ترافیک و آلودگی هوا که از مشکلات اساسی تهران به شمار می‌روند نیز از بین می‌رفت. بنابراین نباید هزینه‌هایی که به دلیل پایتخت بودن بر شهر تحمیل می‌شود را از شهروندان دریافت کنیم بلکه دولت باید این هزینه‌ها را تقبل کند. در واقع راهکار اصلی این است که این موارد را برای دولت‌ها نهادینه کنیم که موظف‌اند بخشی از هزینه‌های پایتخت را بپردازند نه اینکه شهرداری را در حد یک وزارتخانه تنزل دهیم.
تقویت وجه حاکمیتی شهرداری‌ها
حجت نظری عضو کمیسیون فرهنگی و اجتماعی شورای شهر نیز در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه ضرورتی برای تشکیل وزارتخانه شهرداری‌ها وجود ندارد، تصریح کرد: چنین پیشنهادی به منزله تقویت وجه حاکمیتی شهرداری‌هاست و از آنجا که شهرداری یک دولت محلی است وجود پارلمان محلی برای آن کفایت می‌کند. شوراهای شهر در حکم نهاد فرادست شهرداری‌ها محسوب می‌شوند و بنابراین نیازی به تشکیل وزارتخانه وجود ندارد. تشکیل وزارتخانه به مفهوم کاهش تسلط، نظارت و اقتدار شوراهاست. چنانچه هدف این است که فقط جنبه حاکمیتی شهرداری‌ها تقویت شود، وزارت کشور که حکم شهردار را صادر می‌کند، این هدف را تامین می‌کند. همچنین سازمان همیاری شهرداری‌ها نیز بر عملکرد شهرداری‌ها نظارت دارد و نیز کمک‌هایی به آنها می‌رساند.
شوراها تقویت شوند
نظری ادامه داد: در نتیجه، همانطور که گفتم وجود وزارت کشور، سازمان همیاری شوراها و شوراهای شهر و به طریق اولی نهادهای فرادستی شوراها اعم از شورای‌های شهرستان، استان و شورای عالی استان‌ها برای نظارت بر عملکرد شهرداری‌ها کفایت می‌کند. بنابراین اگر قرار است اتفاق بهتری رخ دهد، باید تقویت شوراها باشد و نه ایجاد یک وزارتخانه جدید با عنوان وزارتخانه شهرداری‌ها.
عضو کمیسیون فرهنگی و اجتماعی شورا در پاسخ به اینکه شهرداری چگونه می‌تواند سهم خود را از بودجه دولت دریافت کند، تصریح کرد: سهم شهرداری از بودجه عمومی دولت فقط مختص یک یا دو شهر بزرگ نیست بلکه صحبت از تمام شهرداری‌هاست. اگر نخواهم مصداقی سخن بگویم بهترین مرجع برای این کار، شورای عالی استان‌ها به شمار می‌رود. زیرا طبق قانون اساسی شورای عالی استان‌ها می‌تواند مستقیما به مجلس شورای اسلامی طرح یا از طریق دولت لایحه ارسال کند. در نتیجه فرصت خوبی فراهم است تا شورای عالی استان‌ها به این موضوع ورود پیدا کرده و حق شهرداری‌ها را بگیرد.
نظری با اشاره به اینکه در این حوزه یک ضعف قانونی داریم، اظهار کرد: در این حوزه وجود قانونی به نام قانون شورای عالی استان‌ها که قبلا نیز پیشنهاد آن را هم مطرح کردم، احساس می‌شود. در واقع نیاز است تا قانونی تحت عنوان شورای عالی استان‌ها داشته باشیم که براساس آن قانونگذاری در حوزه شهری را به شورای عالی استان‌ها منتقل کنیم و مانند روند فعلی دیگر اینگونه نباشد که آیین‌نامه داخلی شوراها را هیات‌وزیران تصویب کند. زیرا اکثر وزرای هیات‌وزیران کاملا با بحث‌های شهری نا آشنا هستند. مثلا وزیر نفت ارتباطی با مسائل شهری ندارد اما شورای عالی استان‌ها به‌طور تخصصی می‌تواند در این حوزه ورود پیدا کرده و در جهت تصویب آیین‌نامه داخلی شوراها و هر مصوبه دیگر شوراها و شهرداری‌ها اظهارنظر کند.
وی ادامه داد: همچنین در قانون شورای عالی استان‌ها می‌توان راهی برای نفوذ در بحث بودجه و اعمال نظر در این خصوص پیش‌بینی کرد.
مغایر با سیاست‌های کلی نظام
محمد سالاری رییس کمیسیون معماری وشهرسازی نیز در گفت‌وگو با «تعادل» نسبت به این پیشنهاد اظهار بی‌اطلاعی کرد و گفت: من چنین خبری را نشنیده‌ام و قطعا این موضوع درست نیست و پایه و اساس درستی هم ندارد. اما چنانچه به هر دلیل این پیشنهاد مطرح شده باشد، من یکی از منتقدان اصلی آن هستم. ایجاد وزارت شهرداری برخلاف تصمیمات چابک‌سازی دولت‌هاست. طی دهه‌های گذشته همه دولت‌ها بدون استثنا طبق برنامه‌های توسعه‌یی کشور و سند چشم‌انداز به سمت چابک‌سازی حرکت کرده‌اند و اگر زمانی این موضوع کمرنگ شده باشد، انتقاد جدی بر آنها وارد شده است.
به گفته وی، یکی از راه‌های چابک‌سازی و سبک‌سازی دولت‌ها و اینکه دولت‌ها بتوانند از تصدی‌گری رهایی یافته و به انجام امور سیاست‌گذاری، نظارتی و راهبردی خود بپردازند، برون‌سپاری کارهای خود به مجموعه‌هایی مانند شهرداری‌ها و نهادهای مردمی مانند شوراست. همواره گفته می‌شود که شهرداری‌ها به مثابه دولت محلی و شوراها نیز نقش پارلمان شهر را دارند. بنابراین عنوان کردن تشکیل وزارت شهرداری در اصل با رویکرد‌های حاکم بر شهرهای بزرگ دنیا و جامعه خودمان مغایرت دارد.
سالاری با بیان اینکه راهکار حل مشکلات مالی و اقتصادی شهرداری تشکیل وزارت شهرداری نیست، تصریح کرد: براساس مصوبه دولت کلان‌شهرها باید به شکل خودکفا اداره شوند و اکنون دولت نمی‌تواند از مصوبه خود برگردد و عنوان کند که باید مانند شهرهای کوچک سالانه مبلغی به شهرداری کلان‌شهرها داده شود. همانطور که گفتم در دهه 60 براساس قانون دیگر هیچ مبلغی به کلان‌شهرها داده نمی‌شود. همان زمان قرار شد لایحه درآمدهای پایدار نیز توسط دولت ارائه شود تا شهرداری‌ها به سمت درآمدزایی صرفا از طریق بارگذاری، تراکم‌فروشی، تغییر کاربری و جمعیت‌پذیری نروند. متاسفانه لایحه درآمدهای پایدار تاکنون به دولت ارائه نشده و فقط در دولت اول آقای روحانی مطرح شد.
وی ادامه داد: باوجود این، عدم ارائه لایحه درآمدهای پایدار، خودکفا بودن شهرداری‌ها اجرایی شد. در نتیجه مدیریت شهری کلان‌شهرها سهل‌الوصول‌ترین راه برای کسب درآمد را که بارگذاری، کسب عوارض ساخت و ساز و تغییر کاربری بود، انتخاب کردند. به‌همین دلیل، جمعیت شهرها افزایش یافت. افزایش جمعیت منجر به کاهش سرانه‌های خدماتی شده و در نتیجه کیفیت زندگی نیز کاهش یافت و شاهد ابرچالش‌های زیست محیطی، آسیب‌های اجتماعی ترافیک و امثالهم شدیم.
به گفته سالاری، اگر واقعا دولت به دنبال این است که شهرداری‌ها به سمت توسعه پایدار بروند باید در گام اول لایحه مدیریت یکپارچه شهری را نهایی کنند که از برنامه سوم تا الان مطرح است و جزو تکلیف دولت‌ها به‌شمار می‌رود. از سوی دیگر باید درآمدهای پایدار تعیین تکلیف شود تا شهرداری‌ها برای کسب درآمدهای پایدار قانون داشته باشند. اکنون این قانون وجود ندارد. شوراها نیز طبق اختیارات خود نمی‌توانند درآمدهای پایدار را ایجاد کنند. چنانچه لایحه مدریت یکپارچه شهری و لایحه درآمدهای پایدار که اکنون در کمیسیون‌های زیربنایی دولت مطرح هستند با رویکرد تمرکز زدایی و نه تمرکزگرایی پیش برود، این مشکلات نیز قطعا حل خواهد شد.
کمک به رفع مشکلات شهرداری‌ها
مجید فراهانی عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر نظر متفاوتی در این باره دارد و معتقد است به‌دلیل مشکلات پیش روی شهرداری‌ها، تشکیل وزارت شهرداری‌ها به رفع این مشکلات کمک خواهد کرد. فراهانی در گفت‌وگو با «تعادل» در این باره تصریح کرد: در حال حاضر گردش مالی شهر تهران یک چهارم مالی کل کشور است و همین وضعیت نیز در دیگر کلان‌شهرها به چشم می‌خورد. در شهرهایی مانند مشهد، اهواز، تبریز، اصفهان و دیگر کلان‌شهرها حجم زیادی از تصمیم‌گیری‌های مالی صورت می‌گیرد. آنچه اکنون انجام می‌شود این است که مصوبات شوراهای کلان‌شهرها و نیز شوراهای استان و شوراهای شهرستان‌ها همه ذیل فرمانداری‌ها بررسی می‌شود اما غالبا ظرفیت بررسی مصوبات در فرمانداری‌ها وجود ندارد و اهمیت موضوع چندان در فرمانداری‌ها مدنظر قرار نمی‌گیرد.
وی ادامه داد: باتوجه به سیاست‌های کلی نظام مبنی بر تمرکززدایی و حرکت به سمت دولت‌های محلی ضرورت دارد که تصمیم‌گیری‌ها ارتقا یابد و نیاز به بررسی مصوبات در مرجعی بالاتر از فرمانداری کاملا احساس می‌شود، به‌همین دلیل پیشنهادی که در شورای عالی استان‌ها مطرح شده پیشنهاد بسیار خوبی است. باتوجه به اهمیتی که امروز دولت‌های محلی به‌خصوص شهرداری‌ها دارند، لازم است که مصوبات و مسائل مربوط به شهرداری در داخل یک وزارتخانه مستقل پیگیری شود.
وی در پاسخ به اینکه آیا ایجاد وزارت شهرداری بر استقلال شهرداری‌ها لطمه وارد نمی‌کند، گفت: اکنون وزارت کشور از طریق فرمانداری بر شهرداری‌ها نظارت دارد و شهرداری‌ها استقلال چندانی ندارند. هدف این است که به دولت‌های محلی اهمیت داده شود. دنیا به سمت تمرکززدایی و مدیریت غیرمتمرکز حرکت می‌کند. پس ما هم باید به‌دنبال تقویت دولت‌های محلی باشیم. اکنون سازمان شهرداری‌ها سازمان کوچکی ذیل وزارت کشور است، پس باید آن را ارتقا دهیم و در دل یک وزارت مجزا با مسائل خاص خودش شرایط را برای توسعه این نهاد فراهم کنیم.
استفاده از ظرفیت شورای عالی استان‌ها
زهرا صدر اعظم نوری رییس کمیسیون سلامت و محیط‌زیست شورای شهر تهران نیز معتقد است، نیازی به تشکیل وزارتخانه شهرداری نیست و شورای عالی استان‌ها به خوبی می‌تواند از حقوق شهرداری‌ها دفاع کند. وی در گفت‌وگو با «تعادل» در این باره توضیح داد: شهرداری‌های کل کشور زیرنظر وزارت کشور فعالیت می‌کنند و در واقع وزارت کشور نقش هماهنگ‌کنندگی آنها را برعهده دارد. سازمان شهرداری‌ها و دهداری‌ها نیز بر روند فعالیت شهرداری‌ها نظارت می‌کند. چنانچه این سازمان ناکارآمد است و سازو کار مناسبی ندارد، باید تلاش کنیم به جای اضافه کردن تشکیلات جدید سازمان مذکور را کارآمد کنیم. امروز نحوه مدیریت در دنیا به‌گونه‌یی است که تلاش می‌کنند تا ساختارها را کوچک‌تر و چابک‌تر کنند. دولت ما به اندازه کافی یک دولت فربه است که سستی، تنبلی و کندی در کارها ایجاد می‌کند.
وی ادامه داد: بنابراین چنانچه در امور کندی و مشکل می‌بینیم باید آن ریشه‌یابی کرده و آن مشکل را حل کنیم، نه اینکه یک ساختار جدید ایجاد کنیم.
نوری اضافه کرد: اعتقادی به این ندارم که با ایجاد یک ساختار و گذاشتن بار اضافی بر دوش دولت بخواهیم احقاق حق کنیم. شهرداری‌ها سازمانی دارند به اسم شورای عالی استان‌ها که از قدرت بسیار زیادی برخوردار است و می‌تواند به‌عنوان یک مجلس و دولت طرح و لایحه به مجلس وارد کند و مصوبات آن بعد از طی مراحل قانونی لازم‌الاجرا خواهد بود. بنابراین زمانی که چنین قدرتی در شهرداری‌ها وجود دارد و از همه استان‌ها نمایندگانی در آن وجود دارند، باید از این ظرفیت استفاده و مشکلات را رفع کنیم.
به گفته وی، چنانچه شورای عالی استان‌ها پویا و فعال باشد، چالش‌ها را مورد نقد و بررسی قرار دهد و نیز ساز و کارهای لازم را در قالب تدوین قوانین و مقررات جدید، اصلاح قوانین دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها به شکل طرح و لایحه پیشنهاد دهد مشکلات حل خواهد شد.
یک پیشنهاد غیرمنطقی
اما پویا علاءالدینی استادیار دانشگاه تهران نیز در گفت‌وگو با «تعادل» این پیشنهاد را غیرمنطقی دانست و گفت: این موضوع کمی عجیب است و باید دید کسانی که این پیشنهاد را مطرح می‌کنند به‌دنبال چه نوع حق و حقوقی هستند که باید آن را از طریق وزارت جدیدی پیگیری کنند. ما هم وزارت کشور و هم وزارت راه و شهرسازی را داریم البته ممکن است به‌دلیل ادغام وزارت راه و شهرسازی کار کمی مشکل شده باشد، اما به نظر نمی‌رسد، ایجاد یک ساختار جدید راه‌حل مناسبی برای حل مشکلات اقتصادی شهرداری‌ها باشد.
علاءالدینی با بیان اینکه عملکرد خود شهرداری‌ها در تامین منابع مالی جای انتقاد دارد، تصریح کرد: در کشور ما برخلاف بسیاری از کشورها و شهرهای بزرگ دنیا، شهردار با رای مستقیم مردم انتخاب نمی‌شود، بنابراین نمی‌توان گفت، شهردارها برخاسته از مردمند و در واقع به نوعی به حکومت وابستگی دارند. بهترین کاری که شهرداری‌ها می‌توانند انجام دهند این است که به سیستم‌های تامین مالی نوین روی بیاورند و در این راه باید مردم را نیز با خود همراه کنند اما معمولا شهرداری‌های ما این کار را انجام نمی‌دهند، زیرا خودشان را از مردم جدا می‌دانند و شهروندان را در روند کارهای خود قرار نمی‌دهند.
این استاد دانشگاه با اشاره به روند درآمدزایی شهرداری‌ها گفت: تاکنون شهرداری‌ها از آسان‌ترین راه که همان فروش شهر و زمین است، برای درآمدزایی استفاده کرده و فساد بسیاری در این زمینه به وجود آورده‌اند در مواردی هم که فساد وجود ندارد، میزان اشتباهات بسیار بالاست.
وی ادامه داد: در شهرهای بزرگ، مهم‌ترین محل درآمد شهرداری عوارضی است که مردم پرداخت می‌کنند. تفاوت اینجاست که شهرداری‌ها در قبال ارائه خدمات به شهروندان از آنها عوارض دریافت می‌کنند، اما در اینجا خدمات چندانی به مردم ارائه نشده و متقابلا نمی‌توانند عوارض زیادی از شهروندان درخواست کنند. یکی از مهم‌ترین عوارض، عوارض بر مستغلات است. پیشنهادم این است که شهرداری‌ها به جای سهیم شدن در رانت ناشی از فروش تراکم و تغییر کاربری‌ها به اخذ عوارض مستغلات روی آورند و این روند باید اصلاح شود.
وی در این باره توضیح داد و گفت: املاک شهر تهران به شکل غیرعادی گران است و با وضعیت شهر تناسبی ندارد. قیمت املاک بسیار گران ولی خدمات و وضعیت شهر اسفناک است و این دو با هم همخوانی ندارند. دلیلش هم این است که بازار مستغلات شهری دستکاری شده تا یک عده سود زیادی ببرند. بنابراین وقتی کسی ملک چندین ده میلیاردی خریداری می‌کند باید عوارض آن را پرداخت کنند. اما اکنون عوارض مستغلات بسیار پایین است چنانچه این نوع عوارض وضع شود به‌تدریج وضعیت قیمت املاک نیز تعدیل می‌شود و می‌توان افزایش قیمت مسکن را کنترل کرد. علاوه بر این تعداد خانه‌های خالی در شهر نیز کاهش می‌یابد و هر کسی به‌دنبال خانه‌های لوکس نمی‌رود، مگر اینکه بداند از پس هزینه‌های آن بر می‌آید.
وی در پاسخ به اینکه شهرداری‌ها تا چه اندازه استقلال عملکرد دارند، نیز گفت: روند به‌گونه‌یی است که از ابتدا و در زمان انتخابات وزارت کشور بر روند انتخابات شورای شهر و نیز انتخاب شهردار کنترل دارد و بنابراین نمی‌توان انتظار تغییرات زیادی در مدیریت شهری را داشت. درواقع ساختارها به‌گونه‌یی چیده شده که شهرداری‌ها نمی‌توانند به شکل کاملا مستقل عمل کنند.
