بیماری جدید کسری بودجه و بدهی دولت به بانک‌ها
سعید بیات
کسری بودجه مداوم در طول سالیان طولانی به انباشت بدهی‌های دولت منجر شده و بلاشک بخش مهمی از مشکلات اقتصادی کشور به همین موضوع مرتبط است.
انجماد طرف دارایی ترازنامه بانک‌ها در اثر عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت، سلطه مالی بر ترازنامه بانک مرکزی و زمین‌گیر شدن پیمانکاران بخش خصوصی به خاطر عدم دریافت مطالباتشان از دولت تنها بخشی از این آثار منفی است. اما اخیرا برخی کارشناسان پیشنهاد کرده‌اند که دولت معادل تمامی بدهی‌های خود اوراق بدهی منتشر کرده و در اختیار طلبکاران قرار دهد. به فرض اینکه بپذیریم این پیشنهاد به لحاظ تئوریک پیشنهاد خوبی است، حال سوال این است که آیا رفتار مالی دولت ایران به گونه‌یی است که اجرای چنین پیشنهادی را امکان‌پذیر کند؟
میزان تراز عملیاتی و تراز مالی دولت ایران در طول سال‌های ۱۳۸۱تا ۱۳۹۶و درآمد نفتی سالانه ایران بر حسب دلار امریکا و تراز عملیاتی یعنی مابهالتفاوت درآمدهای جاری(که بخش عمده آن درآمدهای مالیاتی است) از هزینه‌های جاری دولت(که بخش عمده آن مربوط به حقوق و دستمزد کارمندان دولت است) نشان می‌دهد که دولت با کسری تراز عملیاتی روبه‌روست و درآمدهای مالیاتی کفاف هزینه‌های جاری دولت را نمی‌دهد.
دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی خود را جبران کند، سهم خود از درآمدهای نفتی را به بانک مرکزی می‌فروشد و با این درآمد، هم بخشی از کسری تراز عملیاتی خود را پوشش می‌دهد و هم به تملک دارایی‌های سرمایه‌یی می‌پردازد. مابهالتفاوت درآمدهای نفتی دولت از تملک دارایی‌های سرمایه‌یی با عنوان تراز سرمایه‌یی دولت شناخته می‌شود که دولت در همه سال‌ها با مازاد تراز سرمایه‌یی روبه‌روست. بنابراین دولت مازاد تراز سرمایه‌یی را برای جبران کسری تراز عملیاتی هزینه می‌کند. حاصل جمع تراز عملیاتی و تراز سرمایه‌یی دولت، تراز مالی نام دارد که روی محور چپ نمودار ۱ نشان داده شده است. وقتی صحبت از کسری بودجه دولت می‌شود، منظور همین تراز مالی دولت است.
رفتار مالی دولت در فاصله ۱۳۸۱تا ۱۳۸۸ با رفتار مالی دولت از ۱۳۸۹ به بعد کاملا متفاوت است. در فاصله ۱۳۸۱تا ۱۳۸۸ درآمدهای نفتی به سرعت درحال افزایش است اما تراز عملیاتی و تراز مالی دولت با یک شیب بسیار ملایم در حال افزایش بوده است. در واقع جز سال‌های ۱۳۸۵و ۱۳۸۷ که با سیاست‌های انبساطی دولت و افزایش کسری تراز عملیاتی و تراز مالی همراه بوده است در مابقی سال‌های دوره زمانی ۱۳۸۱تا ۱۳۸۸ تراز عملیاتی و تراز مالی رشد آرامی داشته‌اند. همچنین به دلیل چاق شدن حساب ذخیره ارزی در فاصله ۱۳۸۱تا ۱۳۸۸، کسری‌های مربوط به سال‌های ۱۳۸۵و ۱۳۸۷ نیز از حساب ذخیره ارزی تامین شده است. بنابراین در این فاصله زمانی هر چند چشم دولت‌ها برای تامین کسری تراز عملیاتی به درآمدهای نفتی بوده اما در غالب سال‌ها رشد غافلگیر‌کننده‌یی در تراز عملیاتی دولت مشاهده نمی‌شود.
اما از سال ۱۳۸۹ به بعد تراز عملیاتی دولت با شیب بسیار تندی رو به افزایش می‌گذارد و با اینکه درآمدهای نفتی در غالب سال‌های بعد از ۱۳۸۹ روند کاهشی داشته است اما دولت اهمیتی به این موضوع نداده و با اشتهای زیادی مخارج جاری خود را افزایش می‌دهد. هر چند در طول سال‌های این دوره دریافت مالیات روند صعودی به خود گرفته اما قادر نیست افزایش شدید تراز عملیاتی را تامین مالی کند بنابراین تراز عملیاتی و به تبع آن تراز مالی دولت شیب صعودی پیدا کرده‌اند. بنابراین اینگونه استنباط می‌شود که لینک میان تراز عملیاتی و درآمدهای نفتی دولت از سال ۱۳۸۹ به بعد بسیار ضعیف شده و دولت برای اینکه بتواند کسری تراز عملیاتی خود را جبران کند به راه‌های دیگری متوسل شده است. آمارهای مربوط به وضع مالی دولت نشان می‌دهد که از سال ۱۳۸۹تا ۱۳۹۴ بخش بزرگی از کسری تراز مالی از محل واگذاری شرکت‌های دولتی بوده و در سال‌های ۱۳۹۵و ۱۳۹۶ انتشار اوراق بدهی ابزار دولت برای تامین کسری تراز مالی بوده است. بنابراین به نظر می‌رسد که از سال ۱۳۸۹ به بعد نظام بودجه‌ریزی در ایران به یک بیماری جدید مبتلا شده است و بیماری این است که می‌توان هزینه‌های جاری دولت را به اندازه دلخواه افزایش داد و اگر درآمد نفت و مالیات کفاف تامین آن را نداد به سراغ واگذاری شرکت‌های دولتی و انتشار اوراق بدهی رفت.
با این توضیحات جواب سوالی که در ابتدای یادداشت مطرح شد روشن می‌شود. رفتار مالی دولت در ۹سال اخیر به گونه‌یی تغییر کرده که انتشار اوراق بدهی دولتی را بیش از آنکه ابزاری برای بازپرداخت بدهی‌های قبلی بداند ابزاری برای تامین کسری بودجه جاری خود می‌داند. بنابراین بعید به نظر نمی‌رسد دولت حاضر باشد حجم انبوهی اوراق بدهی منتشر کند تا بدهی‌های گذشته خود را تسویه کند چراکه اشتهای سیری‌ناپذیر دولت به خرج کردن دیگر با درآمدهای نفتی قابل پوشش نیست و دولت لازم می‌بیند که ابزارهای نوین تامین مالی را برای اهداف مهم‌تری مثل کسری بودجه جاری هزینه نماید!
