ایران در گرداب عدم توازن اقتصادی
گروه اقتصاد کلان| هادی سلگی|
بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس از آمایش سرزمینی و توسعه منطقه‌یی ایران حکایت از شکافی عمیق در استان‌های برخوردار و غیربرخوردار دارد تا جایی که این نهاد رسمی از نقشه توسعه کشور به عنوان «چهره‌یی دوگانه» نام برده است.
نقشه‌یی که از سوی این مرکز تحقیقاتی منتشر شده است، گویای دو وجه سیاه و سفید استان‌های کشور از نظر میزان فعالیت‌های صنعتی و تعداد جمعیت ساکن در استان‌هاست؛ موضوعاتی که در مقام شاهدی بر ادعای شکست برنامه‌های توسعه منطقه‌ای از آنها یاد شده است.
نکته قابل توجه دیگر این است که گزارش مذکور بحران آب در ایران را برخلاف آن دسته توجیهاتی که به عوامل طبیعی مرتبط می‌کنند، نتیجه سیاست‌های ضد توسعه‌یی دولت‌ها می‌خواند.
به گزارش «تعادل» براساس بررسی‌های انجام شده در مطالعه حاضر، برنامه‌ریزی‌های توسعه منطقه‌یی صورت گرفته در ایران تاکنون دستاوردهای قابل اعتنایی نداشته‌اند و در اغلب موارد نابرابری و شکاف توسعه بین مناطق مختلف کشور افزایش یافته است. به عبارت دیگر کشور از منظر پراکندگی جمعیت و فعالیت دارای چهره‌یی دوگانه شده که بخشی از آن کمتر توسعه یافته و محروم و بخش دیگر توسعه‌یافته است. این گزارش می‌گوید که با در نظر گرفتن ویژگی‌های جغرافیایی و زیست‌محیطی نظیر بخش‌های وسیع خشک و کویری در استان‌های مرکزی و شرقی انتظار بر آن نیست که تراکم جمعیت و فعالیت در استان‌های مذکور دقیقا مشابه یا برابر استان‌های شمالی و غربی باشد؛ اما به منظور جلوگیری از بحران‌های جدی که پایداری ملی را تهدید می‌کنند، ضروری است برنامه منسجمی درخصوص پراکندگی مطلوب که با منطق طبیعت سازگار باشد در دستور کار نظام اجرایی کشور قرار گیرد. درحالی که بررسی عملکرد کشور طی دو دهه گذشته از منظر شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی در استان‌های کشور حکایت از بی‌توجهی بایسته به این مساله و افزایش نابرابری‌های ناموجه در سطح کشور دارد. نکته مهم و حائز اهمیت این است که گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بحران آب در کشور را محصول سیاست‌های دولت‌ها می‌داند. این گزارش با بیان اینکه انتظار می‌رود براساس منطق بنیادی آمایش سرزمین در فرآیند تقسیم کار ملی شایستگی‌های منطقه‌یی و بایستگی‌های اقلیمی در نظر گرفته شود، می‌گوید: این درحالی است که بحران‌های زیست محیطی نظیر بحران آب نمایانگر کارکردهای ضد توسعه‌یی اقدامات انجام شده و کم‌دستاورد بودن برنامه‌های توسعه پیشین در زمینه توسعه پایدار است.
تغییرات نابرابر جمعیتی
از آنجا که دو اصل موضوع آمایش سرزمین «آراستگی جمعیت» و «فعالیت» است، گزارش یاد شده به جمع‌آوری و بررسی روند این دو عنصر در میان استان‌های کشور پرداخته است.
در بخشی از این گزارش آمده است: با وجود پیشینه نسبتا طولانی آمایش سرزمین در کشور، دستاوردهای مورد انتظار از برنامه‌های آمایش ظاهر نشده و کشور در تمامی مولفه‌های بنیادین آمایش(جمعیت و فعالیت) دچار عدم توازنهای جدی و بحران‌آفرین است. از نظر مولفه «جمعیت» این گزارش به پراکندگی بسیار کمتر جمعیت در استان‌های شرقی و مرکزی کشور نسبت به استان‌های شمال، شمال غرب و غربی اشاره و عنوان می‌کند: اگرچه بخشی از این مساله را می‌توان با ویژگی‌های زیست‌محیطی مناطق مذکور و سطح وسیع بیابان‌ها توضیح داد؛ اما تحلیل شاخص مذکور نکات نگران‌کننده‌یی را پدیدار می‌کند که در صورت تداوم روندهای موجود می‌تواند بحران‌های جدی که تهدیدکننده بقای ملی هستند را به همراه داشته باشد. از جمله نکات مذکور می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- استان تهران با سهمی حدود 8/0درصد از کل مساحت کشور نزدیک به 17درصد کل جمعیت را به خود اختصاص داده است.
- 43درصد از کل جمعیت کشور در 5 استان(تهران، خراسان رضوی، اصفهان، فارس و خوزستان) متمرکز شده‌اند. درحالی که استان‌های مذکور تنها نزدیک به 26درصد از کل مساحت کشور را در اختیار دارند. در مقابل سهم جمعیت 20 استان کم‌جمعیت کشور حدود 30درصد بوده است.
- استان‌های مرزی در شرق، جنوب شرقی و جنوب کشور(خراسان شمالی، خراسان جنوبی، سیستان و بلوچستان و هرمزگان) با وجود اینکه نزدیک به 27درصد از مساحت کشور را به خود اختصاص داده‌اند تنها 8 درصد از جمعیت کل کشور را درون خود جای داده‌اند.
نبود استراتژی توسعه صنعتی
یکی دیگر از مولفه‌های نابرابری توسعه‌یی کشور به تولید صنعتی مربوط می‌شود که این گزارش درباره نحوه توزیع آن اطلاعات مشخصی ارائه کرده است:
- استان تهران 5/15درصد از کل تعداد کارگاه‌های صنعتی 10نفر کارکن و بیشتر کشور را به خود اختصاص داده است؛
- حدود 40درصد از کل کارگاه‌های صنعتی 10نفر کارکن و بیشتر در 4 استان تهران، اصفهان، خراسان رضوی و آذربایجان شرقی که حدود 5/17درصد مساحت کشور را دارند، متمرکز شده است؛
- 7 استان‌های مرزی «هرمزگان»، «سیستان‌و‌‌بلوچستان»، «کردستان»، «خراسان جنوبی»، «بوشهر»، «خراسان شمالی» و «ایلام» هر یک سهمی کمتر از یک درصد از کل کارگاه‌های صنعتی 10نفر کارکن و بیشتر را داشته‌اند.
بر این اساس گزارش یادشده با تاکید بر اینکه عدم توازنهای جدی در توزیع فعالیت‌ها در پهنه سرزمین وجود دارد، می‌گوید: به نظر می‌رسد ریشه اصلی این مساله فقدان استراتژی توسعه صنعتی قابل اتکا و بایسته است. در نتیجه نبود استراتژی توسعه صنعتی، بخش‌های بزرگی از پهنه سرزمین خالی و بخش‌های دیگر فوق اشباع است.
نقد اقدامات دولت
در شرایط فعلی؛ برگزیدن استراتژی توسعه مناسب و توجه به برنامه آمایش سرزمین از ضرورت دوچندانی برخوردار شده است. در این راستا نمایندگان مجلس در جزء ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه نیز بر لزوم تدوین سند ملی و استانی آمایش سرزمین در سال اول برنامه و اجرای آن از سال دوم تاکید کرده و در ادامه به منظور نظارت بر عملکرد دولت اقدام به تشکیل کمیته آمایش سرزمین ذیل کمیسیون برنامه و بودجه مجلس کرده است.
در مطالعه حاضر عملکرد دولت در ارتباط با اقدامات انجام شده در زمینه آمایش سرزمین بررسی شده است. در مورد اقدامات دولت در ارتباط با آمایش سرزمین «تهیه سند جهت‌گیری‌های ملی آمایش سرزمین»، «منطقه‌بندی آمایشی کشور»، «تدوین نظام یکپارچه برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه سرزمین و استقرار آن»، «تدوین اسناد مطالعات آمایش استان‌های کشور(نهایی بودن مطالعات آمایش سرزمین برای 15 استان) »، «تکمیل کتابخانه الکترونیک توسعه»، «تدوین دانشنامه توسعه کشور»، «اطلس و آلبوم‌های سازمان فضایی وضع موجود و افق کشور» و «نظام ملی شاخص‌های ارزیابی توسعه و استقرار سامانه ارزیابی توسعه و رصد آمایش- ساترا») نکات ذیل حاصل شده است:
- وجود خلأهای جدی معرفتی در زمینه آمایش سرزمین
- مشخص نبودن «استراتژی توسعه» در جهت‌گیری‌های ملی آمایش سرزمین
- نامشخص بودن «استراتژی توسعه صنعتی» در جهت‌گیری‌های ملی آمایش سرزمین
- ارتباط کافی نداشتن ضوابط ملی آمایش سرزمین با مشکلات و مسائل اساسی کشور
- وجود تناقض در ارائه تعریف از ضوابط ملی آمایش سرزمین و «کل‌نگر بودن» آن و ورود در جزئی‌ترین مسائل نظیر انتخاب و جانمایی فعالیت‌ها
- نامشخص بودن منطق و مبنای نظری طبقه‌بندی‌ها، اولویت‌بندی‌ها، انتخاب‌ها و منطقه‌بندی‌های صورت گرفته
- عدم تبیین ارتباط سند ملی آمایش با اسناد فرادست، اسناد توسعه بخشی و اسناد توسعه منطقه‌یی
- عدم تطابق منطقه‌بندی صورت گرفته با ملاحظات زیست‌محیطی نظیر حوزه‌های آبریز
- نامشخص بودن ارتباط «شورای توسعه منطقه‌یی» با «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان»
- عدم تبیین ارتباط «چشم‌اندازهای بلندمدت توسعه استان‌ها» با «اسناد آمایش استانی»
- روش‌مند نبودن اسناد توسعه استانی تهیه شده و نامشخص بودن ارتباط طبقه‌بندی 9گانه دولت با مطالعات آمایش استانی
- اختصاص بخش بزرگی از مطالعات آمایش استانی به بررسی وضع موجود و نامشخص بودن محصول بخش برنامه‌ریزی
- توجه به کمیت مطالعات و جمع‌آور 100هزار کاربرگ از مطالعات انجام شده در زمینه آمایش از سطح استان‌ها که در موارد متعددی محتوا و کیفیت آن قابل قبول نیست.
- وجود مشکلات متعدد در زمینه استفاده و به‌روزرسانی سامانه ساترا در دستگاه‌های مربوط
لزوم تغییرات جدی در سطوح مختلف نهادی
کارشناسان نهاد پژوهشی مجلس براساس بررسی خود به این نتیجه می‌رسند که «با وجود تلاش‌های سازمان برنامه و بودجه و گزارش عملکرد ارائه شده به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات عملا اقدامات قابل اتکایی در این زمینه انجام نشده بنابراین ارائه اسناد آمایش ملی و استانی تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم توسعه از دولت دور از انتظار است. در صورتی که اسناد مذکور نیز با فشار مجلس ارائه شوند بی‌تردید تنها اقدام شکلی به حکم قانون تلقی شده و نمی‌تواند در رفع بحران‌های پیش روی کشور نظیر عدم توازنهای جدی، کم‌آبی، فقر و... موثر واقع شود. گفته شده البته کم‌دستاورد بودن اقدامات انجام شده در حوزه آمایش سرزمین مربوط به دوره اخیر نبوده است؛ به طوری که ارزیابی آسیب‌شناختی آمایش سرزمین در دو سطح «اندیشه‌یی» و «اجرایی» حکایت از وجود کاستی‌های جدی در این زمینه دارد. در مورد نارسایی‌های اندیشه‌یی در صورتی که اراده کافی وجود داشته باشد، می‌توان آنها را در کوتاه‌مدت و میان‌مدت حل‌وفصل کرد. اما برطرف کردن مسائل اجرایی مربوط به آمایش نیازمند تغییرات جدی در سطوح مختلف نهادی است و شاید بتوان گفت در صورت بی‌توجهی بایسته به این جنس از مشکلات نمی‌توان انتظار فراتری نسبت به آنچه درحال حاضر تحقق یافته است از برنامه‌های آمایش سرزمین داشت.
