مسیر مبارزه با تجارت غیررسمی

گروه صنعت    

«لایحه اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» سال 95 راهی بهارستان شد تا بررسی آن در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گیرد؛ خیلی‌ها بر این باور بودند، قانون مبارزه با قاچاق رویکردی امنیتی دارد که باید اصلاح شده و مبتنی بر رویکرد اقتصادی شود. اگرچه تصویب این اصلاحیه نزدیک به دو سال طول کشید، اما سرانجام بهارستانی‌ها هفته گذشته به کلیات این لایحه رای مثبت دادند. تا خلأهای قانونی درباره مبارزه هدفمند با قاچاق کالا و ارز، عدم توجه دقیق به مصادیق قاچاق، اختلاط وظایف و تکالیف دستگاه‌های ذی‌ربط که در قانون فعلی به خوبی مشخص نشده، در قانون جدید اصلاح شود. از همین‌رو «تعادل» در گفت‌وگویی اختصاصی با سیدعلی معصومی مدیرکل امور حقوقی و بین‌الملل ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ساز و‌کارهای اجرایی مبارزه با قاچاق را مورد واکاوی قرار می‌دهد. به گفته او، قوانین و مقررات فی‌نفسه در زمینه مبارزه با قاچاق مشکل‌ساز نبودند، بلکه تجربه به ما نشان داد که کدام مسیرها می‌توانند بهتر پیموده شوند. از این‌رو سرعت‌گیر و یکی از مسیرهای مبارزه با این پدیده شوم، این است که فرآیندهای مرتبط با گردش مالی تجارت در کشور باید شفاف باشد؛ چراکه بزرگ‌ترین عامل برای حذف قاچاق و پولشویی، افزایش شفافیت در گردش مالی تجاری است. بر همین اساس سازوکارهایی چون «تعیین منشا ارز، جلوگیری از سوءاستفاده از کارت‌های بازرگانی غیرواقعی، اصلاح فرآیند ثبت سفارش‌ها یا حتی حذف عامل انسانی در فرآیندهای تجاری» شفافیت در گردش مالی تجاری را در کشور افزایش و در مقابل قاچاق را کاهش می‌دهد. این مقام مسوول همچنین در پاسخ به انتقاداتی که به عملکرد ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز مطرح می‌شود، می‌گوید: کاهش حجم قاچاق و روند نزولی آن مهم‌ترین فاکتوری است که نشان می‌دهد، این ستاد در انجام وظایف داتی خود کوتاهی نکرده است.

مهم‌ترین کارکرد شکل‌گیری ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، مبارزه با تجارت غیررسمی و پنهان است، اما برخی بر این باورند که این سازمان نتوانسته به شکل مطلوبی انتظارات را در این زمینه برآورده کند، دلیل این عدم موفقیت را در چه می‌بینید؟

من با این صحبت شما موافق نیستم؛ بر اساس فاکتورهای قابل سنجش و اندازه‌گیری، ستاد در این زمینه موفق بوده است. اگر کسی معتقد است ستاد در این زمینه موفق نبوده است، باید استدلال‌ها و دلایل منطقی برای این موضوع را مطرح کند. اثبات ادعا بر عهده مدعی است. اگر بخواهیم بر اساس مبانی استدلالی و آماری دقیق در مورد موفقیت یا عدم موفقیت ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز کنکاش کنیم، به نظر می‌رسد ستاد بر اساس ظرفیت‌های موجود موفقیت نسبی داشته است. به عنوان نمونه کاهش حجم قاچاق که مهم‌ترین فاکتوری است که نشان‌دهنده میزان قاچاق در کشور است، در کشور کاهش پیدا کرده است. در طول 5 سال گذشته، سیر صعودی حجم قاچاق در کشور کاهش پیدا کرده و مدتی است که اساسا متوقف شده و حتی نزولی شده است. به این ترتیب آنچنان که آمارها نشان می‌دهند، حجم قاچاق در کشور از حدود 25میلیارد دلار در سال 1392 به حدود 12.6میلیارد دلار رسیده است. تحلیل‌های گسترده‌یی در مورد چرایی و ابعاد این موفقیت وجود دارد. به عنوان نمونه در بحث قاچاق خروجی ما کاملا موفق عمل کرده‌ایم. در برخی حوزه‌های قاچاق ورودی مانند رجیستری گوشی‌های موبایل نیز ستاد بسیار موفق عمل کرده و اکنون به صورت تقریبی می‌توان گفت که قاچاق موبایل دیگر وجود ندارد.

شاخص‌های دیگر مانند افزایش کشفیات قاچاق که نسبت به گذشته رشد صعودی و سریع داشته نیز یکی دیگر از نشانه‌های موفقیت ستاد در بحث مبارزه با قاچاق کالاست. افزایش اجرای پرونده‌های احکام قاچاق هم شاهد دیگری بر موفقیت ستاد است. به عبارت ساده‌تر اگر ما بر سر شاخص‌های موفقیت یا عدم موفقیت ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز تفاهم بکنیم، می‌توانیم ببینیم که در شاخص‌هایی که در قانون هم به آنها اشاره شده، موفق عمل کرده‌ایم. باز هم به عنوان نمونه بر اساس برنامه ششم توسعه کشور، ستاد مکلف شده که به صورت سالانه میزان قاچاق در کشور را 10درصد کاهش دهد و این در حالی است که در طول سال‌های گذشته این عدد بیش از این بوده است. با این همه ملموس بودن این میزان کاهش قاچاق در کشور بحث دیگری است. باید نوعی اقناع عمومی در کشور در مورد اینکه مبارزه با قاچاق به جد در حال پیگیری است، شکل بگیرد. این موضوع که در فرمایشات مقام معظم رهبری تحت عنوان «تبلیغات هوشمندانه» به آن اشاره شده، باید مورد توجه بیشتری قرار بگیرد. علاوه بر این، مشارکت دادن مردم در فرآیند مبارزه با قاچاق و اطلاع‌رسانی در این حوزه می‌تواند، تاثیرگذار باشد. ریاست جدید ستاد هم به دنبال برداشتی که از صحبت‌های روحانی داشته‌اند، نظرشان بر همین است و من فکر می‌کنم مشارکت دادن مردم در فرآیند مبازره با قاچاق می‌تواند گامی رو به جلو باشد.

به مدیریت قاچاق کالا در مورد کالایی مانند گوشی‌های تلفن همراه اشاره کردید؛ حال انتقادی که به ستاد وارد است اینکه چرا این اتفاق در مورد کالاهای دیگر مثلا تلویزیون رخ نداده، یا اینکه چرا اصولا ستاد این قدر دیر به این حوزه ورود کرده است؟

چون برای نخستین بار این اتفاق در کشور رخ داده و ما برای نخستین بار قاچاق کالایی را مدیریت کرده‌ایم که حجم مصرف آن در کشور بسیار گسترده است. نکته‌یی که وجود دارد، پیچیدگی فرآیند مبارزه با قاچاق در مورد این کالاهای مصرفی است. تلویزیون‌هایی هستند که در داخل کشور و تحت لیسانس کشورهای خارجی تولید می‌شوند. همین تلویزیون‌ها و همین برندها واردات رسمی هم دارند. اما از آن سو همین برندها از طریق معافیت‌های کولبری و ملوانی و گاهی هم از طریق قاچاق وارد کشور می‌شوند. مصرف‌کننده‌یی که وارد بازار می‌شود، از چه طریقی و به وسیله کدام ساز و کار می‌تواند، تشخیص بدهد که محصول تلویزیون مورد نظر او به کدام یک از این چهار روش وارد کشور شده است؟ بنابراین موضوع بسیار پیچیده است. ما باید ساز و کاری پیدا کنیم که تولید، واردات و سطح عرضه را کنترل کنیم و سامانه‌هایی به وجود بیاوریم که امکان رهگیری کالا و تعیین اصالت و شناسایی کالا را انجام دهند. چندصد هزار قلم کالا در کشور ما وجود دارد که واردات رسمی دارند و هزاران قلم کالا هم معافیت‌های وارداتی دارند. هر یک از این کالاها ساز و کار رهگیری متفاوتی می‌طلبند.

به عنوان نمونه، رهگیری پوشاک، کالاهای صوتی- تصویری یا آرایشی و بهداشتی اساسا با هم متفاوت است. در مورد کالاهای سلامت- محور، ستاد موفق شده با هماهنگی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، برچسب اصالت و کد رهگیری‌ای را اعمال کند که البته عمل بر مبنای تکلیف قانونی بوده است. به همین جهت در مورد دارو شما کمتر می‌شنوید که قاچاق صورت بگیرد. نه اینکه قاچاق در این زمینه وجود نداشته باشد، بلکه بسیار کم است...

البته ساز وکارهای دیگری مانند فارماکوپه دارویی هم در مورد دارو وجود دارد...

بله، فارماکوپه دارویی یا فهرستی که داروها بر اساس آن تجویز می‌شوند هم در جای خود عمل می‌کند، اما ساز و کارهای نظارتی تجاری هم در این زمینه اعمال می‌شود. بنابراین ما کاری پیچیده و سخت پیش‌رو داریم. تنوع ماهیت کالاها روش‌های مبارزه با قاچاق را هم دشوار می‌کند. روش مبارزه با قاچاق در زمینه سیگار، لوازم یدکی خودرو و پارچه اساسا با هم متفاوت هستند و به همین دلیل کار هم دشوار می‌شود. به همین جهت در ماده 13 قانون مبارزه با قاچاق پیش‌بینی شده که به انواع کالاها کد رهگیری تعلق بگیرد. در مورد گوشی‌های تلفن همراه با اجرای طرح رجیستری این اتفاق رخ داده است، در مورد سیگار در شرف اجراست و در مورد کالاهای سلامت- محور هم کار نهایی شده است. موضوع این است که برای هر یک از این موارد و طراحی سامانه‌های مرتبط با رهگیری کالاهای آنها حدود 5سال زمان گذاشته شده است.

در مورد کالایی مثل سیگار که گفته می‌شود در مواردی در زمینه مبارزه با قاچاق آن اعمال نفوذ صورت می‌گیرد، ستاد چه برنامه‌یی دارد؟

مرکز برنامه‌ریزی و نظارت بر دخانیات کشور در این زمینه بسیار خوب عمل کرده است. نظام تولید، توزیع و واردات سیگار در کشور در مقایسه با گذشته بسیار شفاف شده است. من آمار دقیق را به خاطر ندارم، اما اگر میزان مصرف، میزان تولید و میزان واردات رسمی سیگار به کشور را در نظر بگیرید که در واقع نشان‌دهنده شکاف میان عرضه و تقاضا هم هست، شاهد کاهش چشمگیر حجم قاچاق سیگار به کشور خواهید بود. در حال حاضر غیر از یک یا دو برند خاص در بازار که البته بیشترین محبوبیت را هم در بین مصرف‌کنندگان دخانیات کشور دارند، ما به کمک مرکز برنامه‌ریزی و نظارت بر دخانیات کشور موفق به مهار قاچاق شده‌ایم. من فکر می‌کنم با اجرای ماده 13 قانون مبارزه با قاچاق قادر خواهیم بود، قاچاق سیگار در کشور را هم به‌طور کامل کنترل کنیم.

طبق قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز قرار بود تمامی سامانه‌های مرتبط با امر مبارزه با قاچاق کالا و ارز در «سامانه جامع تجارت» تجمیع شوند. اما اکنون گفته می‌شود که پایگاه داده این سامانه‌ها با هم لینک نشده و به همین جهت مبارزه با قاچاق به صورت جزیره‌یی دنبال می‌شود؛ چرا؟

هر نهاد یا سازمانی در حیطه وظایف و عملکردی که دارد، قادر است فعالیت‌های خاصی را در مبارزه با قاچاق انجام دهد و از این جهت بین وظایف و عملکرد سازمان‌های مختلف تفاوت وجود دارد. به همین جهت گفته می‌شود که نهادها باید سامانه‌های خود را در این زمینه ایجاد کنند. موضوع بعدی ایجاد ارتباط میان این سامانه‌هاست که به زیرساخت خاص خود احتیاج دارد. این اتفاق هم چند سالی زمان برده و پایگاه داده هر نهادی امروز در این سامانه‌ها جمع‌آوری شده است. دلیل تاخیر البته این است که یک نظم حدود 60 ساله در جمع‌آوری اطلاعات به شیوه‌های سنتی و کاغذی به نظمی جدید در ایجاد پایگاه داده‌های گسترده ذیل نهادهای مختلف و البته ایجاد ارتباط میان آنها بدل شده است. کارکرد سامانه‌ها هم به شکل صفر و صدی است یعنی تا زمانی که اجرایی نشده باشد، کاربران نمی‌توانند نتیجه آن را ببینند. با این همه در زمان عملیاتی شدن این سامانه‌ها میزان کاری که روی هر کدام از آنها انجام گرفته، مشخص خواهد شد.

یکی از مواردی هم که به صورت مشخص به آن اشاره شده، عدم هماهنگی بین سامانه جامع گمرک و نهادهای دیگر است و اینکه پایگاه داده این سامانه در اختیار نهادهای دیگر قرار نمی‌گیرد.  اختلافی بین سازمان گمرک و وزارت صنعت، معدن و تجارت در این زمینه وجود داشت که درحال حاضر رفع شده است. ستاد هم به عنوان یکی از اعضایی که باید این موضوع را بررسی می‌کرد، نظر خود را اعلام کرده است. جلسات مختلفی نیز در سطوح مختلف دولت و حتی با حضور معاون اول رییس‌جمهور در این زمینه برگزار شده و به نتیجه رسیده است. تفاهمنامه‌یی هم در این زمینه منعقد شده تا در نهایت تبادل اطلاعات بتواند به درستی بین این دو سازمان صورت بگیرد.

نهاد ناظری که در نهایت باید همه این داده‌ها را بررسی کند، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز است؟

بله، در نهایت همه این اطلاعات که باید در سامانه‌یی تحت عنوان سامانه مبارزه با قاچاق کالا و ارز تجمیع شود توسط ستاد مورد بررسی قرار می‌گیرند. البته داده‌ها اصطلاحا باید با یکدیگر تقاطع‌گیری(cross-check) هم بشوند تا مورد اعتبارسنجی هم قرار بگیرند و این وظیفه را هم ستاد بر عهده دارد. از طریق این تقاطع‌گیری، نقاط ابهامی که در واقع همان وقوع جرم قاچاق هستند مورد شناسایی قرار می‌گیرند.

در زمینه قوانین و مقررات ناظر به حوزه قاچاق، آیا قوانینی وجود دارد که بر سر راه مبارزه با قاچاق مانع ایجاد کرده باشند؟

قوانین پیچیدگی‌های مختلفی دارند و همین پیچیدگی باعث می‌شود بین دستگاه‌های مختلف در مورد تفسیر و برداشتی که از این قوانین صورت می‌گیرد، اختلاف به وجود بیاید. ما اولا باید این را روشن و به صراحت اعلام کنیم که قانون مبارزه با قاچاق برای حدود 80 سال روزآمد نشده بود. به عبارت دیگر از سال 1312 که قانونی در زمینه مبارزه با قاچاق تصویب شده است تا سال 1392 شاهد روزآمد شدن این قانون در کشور نبوده‌ایم. قوانین تجاری محصول مقتضیات زمانه خودشان هستند چراکه تجارت هم بسته به شرایط روز به شکل دایمی درحال تغییر و تحول است. قانون مصوب سال 1312 براساس مقتضیات اقتصادی دهه دوم قرن حاضر خورشیدی تصویب شده و باید اصلاح می‌شد. ما در اصلاح قانون در سال 1392 موضوعات مختلفی مانند نحوه کشف جرم، نوع جرایم و نحوه برخورد با متخلفان و مجرمان را براساس شرایط جدید تجاری در کشور روزآمد کردیم. حول هر قانونی هم انواع و اقسام آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و شیوه‌نامه‌ها به وجود می‌آید و اینها مانند مویرگ‌هایی که شریان‌ها را به هم وصل می‌کنند، عمل می‌کنند. ما این موارد را هم در نظر گرفتیم.

با این همه در زمان تصویب قانون، شرایط اقتصادی کشور با شرایط امروز متفاوت بود. اقتضائات موجب شد ما به سمت بازنگری دوباره در قانون برویم. علاوه بر این تجربه 5 ساله در اجرای قانون قبلی هم خلأهای دیگری را به ما نشان می‌داد که در واقع در حکم نوعی آسیب‌شناسی از قانون‌گذاری در زمینه مبارزه با قاچاق محسوب می‌شد. بنابراین قوانین و مقررات فی‌نفسه در زمینه مبارزه با قاچاق مشکل‌ساز نبودند بلکه تجربه به ما نشان داد که کدام مسیرها می‌توانند بهتر پیموده شوند.

در مورد قوانینی که به صورت ماهوی با هم در تضاد و تناقض هستند، چطور؟ به عنوان مثال دولت قرار بود برای مبارزه با پولشویی و نیز افزایش پایه مالیاتی کشور، مجوز بررسی حساب‌های بانکی افراد را داشته باشد. با این همه ما قانونی که این اجازه را به دولت بدهد، نداریم و برخی هم معتقدند این قانون با قوانین بالادستی در زمینه نقض حریم خصوصی افراد در تناقض است. در این‌گونه موارد چه کار باید کرد؟

در این زمینه مقدمه مهمی وجود دارد که اجازه بدهید اول به آن اشاره کنم. یکی از آسیب‌شناسی‌هایی که در مورد مبارزه با قاچاق وجود دارد، تنوع قوانین و مقررات در حوزه سیاست تقنینی در این زمینه است. قوانین و مقررات در واقع بعضا با نگاه‌های مختلفی تصویب می‌شوند که می‌توانند با هم در تعارض باشند. به عنوان نمونه قانونی که در حمایت از تولید تصویب می‌شود، می‌تواند با قانونی که در حمایت از کسب وکار یا معافیت‌های مالیاتی تصویب می‌شود در تعارض باشد یا قانونی که در حمایت از تولید وضع می‌شود، می‌تواند به صورت ماهوی با قانونی که فلسفه وجودی آن حمایت از واردات است در تعارض باشد. لازمه این موضوع وجود نوعی وحدت در سیاست تقنینی یا جهت‌گیری‌های قانونگذارانه است که جای آن در فرآیند قانونگذاری کشور خالی است. سعی ما در قانون جدید مبارزه با قاچاق این بوده مواردی را که قوانین با هم در تزاحم هستند، شناسایی کنیم و تعداد آنها را به حداقل برسانیم اما این کافی نیست. لازمه این موضوع آن است که مجلس شورای اسلامی هم به این موضوع توجه داشته باشد.

دلیل اینکه دولت به قانون مصوب سال 1392 در زمینه مبارزه با قاچاق ایراد وارد کرد هم همین موضوع بوده است؟

بله، قانون سال 1392به دلیل تفاوت‌ها و مغایرت‌هایی که در آن وجود داشت مورد انتقاد دولت و بخش خصوصی بود و البته موافقان زیادی هم داشت. خروجی این تضارب آرا، لایحه اصلاح این قانون بود که با وجود عقب‌ماندگی‌ها تاکنون دستاوردهای خوبی هم داشته است. به عنوان مثال علاوه بر اینکه در زمینه راه‌اندازی سامانه‌ها عملکرد خوبی داشته در افزایش حجم کشفیات قاچاق هم کمک بزرگی به ستاد کرده است.

یکی از موضوعات بسیار مهم در زمینه مبارزه با قاچاق، مبارزه با پولشویی است که در واقع جرمی است که در موارد زیادی همراه با قاچاق کالا و ارز مشاهده می‌شود. آیا ستاد برنامه خاصی برای مبارزه با این جرم خاص دارد تا در واقع به صورت همزمان جلو قاچاق کالا هم گرفته شود؟

بین مبارزه با قاچاق و پولشویی ارتباط ماهوی وجود دارد. همان‌طور که می‌دانید، جرم قاچاق جرم منشأ پولشویی است یعنی اینکه پول حاصل از قاچاق از طریق پولشویی تطهیر می‌شود بنابراین موضوعی که به آن اشاره کردید کاملا درست است. به همین جهت در ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز یک اداره کل تخصصی برای مبارزه با پولشویی ایجاد شده است. موضوع دیگری که این دو نوع جرم را به هم ربط می‌دهد این است که اگر شما پرونده‌های مربوط به قاچاق را بررسی کنید، می‌توانید به سرمنشأ مالی فساد مرتبط با این پرونده‌ها هم برسید. نتایج حاصل از پرونده‌های پولشویی هم با نوعی مهندسی معکوس به سرمنشأ تامین آن که معمولا قاچاق است، می‌رسد. علاوه بر اینها اگر پول حاصل از قاچاق بتواند از سد همه سامانه‌های نظارتی ما بگذرد، سیستم بانکی کشور هم می‌تواند جلو پولشویی را بگیرد و اجازه تطهیر پول حاصل از قاچاق را ندهد.

سازوکارهای اجرایی این کار چطور عملی می‌شوند؟

ما باید تا جایی که ممکن است فرآیندهای مرتبط با گردش مالی تجارت در کشور را شفاف کنیم. بزرگ‌ترین عامل برای حذف قاچاق همچنین پولشویی، افزایش شفافیت در گردش مالی تجاری است. با پیش‌بینی سازوکارهایی مانند تعیین منشأ ارز که در لایحه جدید قانون مبارزه با قاچاق هم آمده و نیز با جلوگیری از سوءاستفاده از کارت‌های بازرگانی غیرواقعی، اصلاح فرآیند ثبت سفارش‌ها یا حتی حذف عامل انسانی در فرآیندهای تجاری، شفافیت در گردش مالی تجاری در کشور افزایش پیدا می‌کند. علاوه بر اینها ما حتی سعی کرده‌ایم، خدمات بعد از ورود کالا به کشور را هم ساماندهی کنیم به این معنی که خدمات‌دهندگان به کالاها باید از منشأ صحیح کالا اطمینان حاصل کنند و در غیر این صورت در مورد آن کالا مسوول هستند. ارائه‌دهندگان گارانتی‌ها و بیمه‌ها باید از طریق سامانه‌های مربوطه کالاها را گارانتی یا بیمه کنند و در غیر این صورت خریدار نباید بیمه کالا را بپذیرد. علاوه بر این منشأ تامین کالاها هم باید مشخص باشد و در غیر این صورت سامانه اجازه بیمه کردن کالا را نخواهد داد. علاوه بر اینها ارتباط میان مبارزه با قاچاق و بحث مالیات هم برقرار خواهد شد و تبلور این موضوع در «صندوق‌های مکانیزه فروش» دیده می‌شود که به زودی اجرایی خواهند شد. در مورد این صندوق‌ها ما تلاش خواهیم کرد هیچ کالایی در خارج از شبکه رسمی مالیاتی کشور خرید و فروش نشود. به این ترتیب امکان مبارزه با کالای قاچاق در هر سطحی از مبادله امکان‌پذیر خواهد بود.