9 راهبرد استراتژیک مبارزه با فساد
گروه اقتصاد کلان|
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی پدیده فساد در کشور را مورد تحلیل قرار داده و مهم‌ترین راهبردها و سیاست‌ها برای مقابله با آن را جهت عمل مجلس شورای اسلامی صورتبندی کرده است. در همین راستا در گزارش مذکور راهبردهای 9گانه‌یی با هدف ایفای نقش مجلس علیه فساد پیشنهاد شده است. این راهبردها عبارتند از: «شفاف‌سازی فرآیند تصمیم‌گیری شوراها و کمیسیون‌ها»، «ارتقای کارآیی نهاد قضایی در پیشگیری و مبارزه با فساد»، «مدیریت تعارض منافع، ارتقای انضباط مالی دولت و پیشگیری از تخصیص غیربهینه منابع»، «سالم‌سازی فعالیت‌های اقتصادی»، «ارتقای نقش نهادهای مدنی و عمومی در پیشگیری و مبارزه با فساد»، «تعامل و همکاری با نهادها و سازمان‌های بین‌المللی در راستای اهداف کنوانسیون مبارزه با فساد»، «بهبود عملکرد دستگاه‌های نظارتی در راستای حاکمیت قانون و نظام‌مند کردن رویه‌های کنترل و ارزیابی»، «نهادینه‌سازی فرهنگ شفافیت، سلامت و عدالت». راهبردهایی که هریک از آنها در قالب چهار حوزه تقنینی، نظارتی، اجرایی و ترویجی مشتمل بر تعداد 130 سیاست می‌شود. لازم به ذکر است که تلاش این مطالعه در این بوده که بیشتر از زاویه پیشگیرانه و ساختاری به موضوع مبارزه با فساد بپردازد تا از این طریق ابتکار عمل را از مجرمان به حاکمیت برگرداند.
اعلام عمومی فرآیند تصمیم‌گیری
و تخصیص منابع
به گزارش «تعادل» نهاد پژوهشی مجلس در این توصیه‌نامه نخستین راهبرد ضدفساد را شفاف‌سازی تصمیم‌گیری‌های شوراها و کمیسیون‌ها عنوان کرده و در این زمینه نوشته است: باید براساس نظریات و تجارب جهانی، تصمیم‌گیری و تخصیص منابع (به‌منظور کارآمد بودن و پیشگیری از تصمیمات سوء) دارای الزامات و اقتضائات مخصوص به خود باشد. از قبیل شفافیت، پاسخگویی، ثبات، شورایی و قاعده مند بودن (پرهیز از شخص‌محوری)، ارزیابی‌پذیری و ممانعت در صورت قرار داشتن در موقعیت تعارض منافع.
این گزارش افزوده است: پرواضح است که بسیاری از تصمیمات گرفته شده در کشور تحت رصد و بررسی دستگاه‌ها و نهادهای نظارتی است، اما مساله این است که نظریات متاخر حوزه نظارت و همچنین ادبیات موضوع شفافیت و تعارض منافع بر این اصل استوار است که فقدان شفافیت و اعلام عمومی فرآیند تصمیم‌گیری و تخصیص منابع، هزینه‌های جبران‌ناپذیری را بر نظام اقتصادی و اجتماعی تحمیل می‌کند. بدیهی است نهادها و سازمان‌هایی که از منابع عمومی و بیت‌المال استفاده می‌کنند باید براساس قانون اساسی، به عموم مردم و نهادهای نظارتی پاسخگو باشند تا بتوان بر مسیر حاکمیت مردم قدم برداشت، لذا اطلاعات و فرآیند تصمیم‌گیری‌ها باید به‌جای اتاق‌های دربسته در اتاق‌های شیشه‌یی (قابل دسترسی و نظارت عمومی) انجام پذیرد.
این گزارش همچنین به نظارت بر حسن اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و شفاف‌سازی و اعلام عمومی، اشاره کرده و آورده است: حقوق و مزایای نمایندگی سفرها و مزایای مسافرتی، هزینه‌های دفتری و فعالیت‌های شاخص نمایندگان، هدایای‌دریافتی، جلسات مهم کاری نمایندگان خارج از مجلس، دستور جلسه، حضور و غیاب، فهرست و اسامی میهمانان و مدعوین جلسات کمیسیون و مشروح نطق‌ها برخی از مهم‌ترین سیاست‌های نظارتی و عملیاتی در این
زمینه است.
ارتقای کارآیی نهاد قضایی
این گزارش راهبرد دوم را ارتقای کارآیی نهاد قضایی در پیشگیری و مبارزه با فساد دانسته و در این زمینه با اشاره به اینکه قوه قضاییه دارای کارکردهای نظارتی ـ قضایی است و نقش بسیار اساسی و کلیدی در پیشگیری از وقوع جرایم، مبارزه قاطع با جرایم و مفاسد، احیای حقوق عامه، نظارت بر حسن اجرای قوانین و کشف جرایم دارد، نوشته است: به‌طور کلی، دو کارکرد پیشگیری از وقوع جرایم و تضمین حقوق مالکیت و قراردادها را می‌توان کلیدی‌ترین و مهم‌ترین رسالت‌های دستگاه قضایی برشمرد.
مدیریت تعارض منافع
نویسنده این گزارش در ادامه به مساله تعارض منافع اشاره می‌کند و آن را ریشه اصلی وقوع جرایم اقتصادی می‌داند و مدیریت آن را در گزارش خود به عنوان راهبرد سوم صورتبندی می‌کند. «تعارض منافع عبارت است از مجموعه شرایطی که موجب می‌شود تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تاثیر یک منفعت ثانویه (شخصی + سازمانی) قرار گیرد. به‌عبارت دیگر، ارجحیت نفع شخصی یا سازمانی بر نفع ملی. تعارض منافع را می‌توان به صورت مختصر به صورت ذیل دسته‌بندی کرد: پدیده درب‌گردان، اتحاد قاعده‌گذار با مجری، اتحاد ناظر و منظور (نظارت شونده) تعارض درآمد ـ وظایف، تعارض وظایف، اعطای هدایا و پاداش و رشوه (وامدار کردن مدیر یا تصمیم‌گیر.) لذا به‌منظور حل ریشه‌یی موضوع فساد، باید تعارض منافع مدیریت شود. مطابق گزارش حاضر تجربه سایر کشورها حاکی از این است که برخی با اتخاذ سیاست‌های سختگیرانه، شدت تنبیه و مجازات و کیفر را در دستور کار قرار دادند، اما آنچه اثربخش‌تر بوده، رویه برخی دیگر از کشورها در اتخاذ تدابیر پیشگیرانه و سیاست نرم است، زیرا بی‌بهره‌سازی مدیر، مجری، ناظر و تصمیم‌گیر باعث امتناع او از مشارکت در تصمیم‌گیری در موارد وجود تعارض منافع شده است که موجبات کاهش استفاده از رانت‌های اطلاعاتی و رفتارهای متقلبانه و رانت‌جویانه را نیز فراهم کرده است.
پیگیری ارائه لایحه مدیریت تعارض منافع و تصویب آن، ضابطه‌مند کردن جابه‌جایی مدیران بین بخش خصوصی و بخش عمومی از طریق وضع محدودیت، ممنوعیت، دوره استراحت و الزام به شفافیت از راهکارهای تقنینی و تعامل و همکاری با دستگاه‌های امنیتی و اطلاعاتی درخصوص شناسایی ارتباطات خویشاوندی - مالی بین مدیران و سیاستمداران و تجار، تقویت استقلال عملیاتی و مدیریتی نهادها یا سازمان‌های مسوول نظارت درونی برای پیشگیری از اتحاد ناظر و منظور علی الخصوص در نظام بانکی، نظام بودجه‌ریزی، نظام قضایی، نظام پزشکی از راهکارهای نظارتی عنوان شده در این بخش است.
نقش بی‌انضباطی مالی در افزایش جرم
این گزارش سومین راهبرد را «ارتقای انضباط مالی دولت و پیشگیری از تخصیص غیربهینه منابع» دانسته و افزوده است: بی‌انضباطی‌های مالی و تخصیص‌های غیربهینه در تقویت فعالیت‌های مجرمانه موثرند همچنین وجود بستری برای تخلفات و سوءبرداشت‌ها از منابع عمومی، نقش بسیار محوری در بروز تخلف ایفا می‌کند. لذا لازم است براساس ظرفیت‌های قانونی موجود، شفافیت ارتقا یابد و گزارش‌های پشتیبان برای تخصیص‌ها ارائه شود تا از انحرافات مالی در خرج‌کرد منابع عمومی جلوگیری شود.
کشورهای توسعه‌یافته با تکیه بر نظام‌های آماری و حقوقی خود، تلاش دارند در مواجهه با کلیه فرآیندها، رویکرد پیشگیرانه را تعمیق بخشند و براساس ارزیابی‌های پسینی و پیشینی، درصدد هستند ضمن جرم‌انگاری تخصیص غیربهینه منابع توسط مدیران و کارکنان بخش عمومی، معیارها و شاخص‌های مشخص و ارزیابی‌پذیر انضباط و تخصیص بهینه را تدوین کنند. چون با در دسترس بودن معیارها و شاخص‌های انضباط و تخصیص بهینه، می‌توان هزینه‌های حکمرانی کشور را کاهش داده و نظارت بر حسن اجرای قوانین را تقویت کرد. اگرچه براساس ترتیبات نهادی کشور، درحال حاضر امکان جرم‌انگاری تخصیص غیربهینه منابع فراهم نیست و توصیه نیز نمی‌شود، اما افق نگاه و هدف بلندمدت باید نیل به این مهم باشد.
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس راهبرد دیگر را «سالم‌سازی فعالیت‌های اقتصادی»، دانسته و در توضیح این راهبرد به سه رکن شفافیت، سلامت و عدالت اشاره می‌کند و گفته است: درست است که پیوندهای عمیقی بین این سه رکن وجود دارد، اما از منظر سالم‌سازی اقتصاد، معیار و شاخص اصلی همان اصلاح ساختار انگیزشی تولید و فعالیت اقتصادی از طریق افزایش درجه سلامت نظام اقتصادی است. البته روی دیگر سکه افزایش سلامت نظام اقتصادی عبارت است از افزایش هزینه فعالیت‌های رانت‌جویانه، مجرمانه، نامولد و متقلبانه در نظام اقتصادی (چه در سطح فعالان و چه مدیران و سیاست‌گذاران) است. بدین منظور، باید به بخش خصوصی، تعاونی‌ها و فعالان اقتصادی این تضمین داده شود که روش‌های فعالیت در نظام اقتصادی از صحت و قاعده‌مندی برخوردار است و از انحراف و عارضه‌ها به دور است. در طرف مقابل نیز تلاش شود شاخص‌های سلامت سیاست‌گذاری اقتصادی رصد و پایش شود.
در این گزارش آمده است: به‌طور مشخص باید روابط اقتصادی به صورت شفاف و منطقی تعریف و اجرا شوند، نااطمینانی‌ها به‌طور کامل به ریسک تبدیل شوند، روابط و سیاست‌های باثبات اقتصادی وضع و اجرا گردند، مکانیسم‌های قیمت‌گذاری عادلانه و عقلایی شوند و نظام پاداش‌دهی براساس مدل کار منصفانه، دستمزد منصفانه عمل کند.
ارتقای نقش نهادهای مدنی و عمومی
راهبرد ششم این صورتبندی به نقش نهادهای مردمی برمی‌گردد که در توضیح آن به تجربه کشورهای توسعه‌یافته با اتکاء بر نظام حقوقی خود توانسته‌اند حداکثر استفاده را از ظرفیت عموم جامعه داشته باشند و با تعبیه مدل‌های سوت‌زنی، سیستم کارآمد و پویایی از اخذ گزارش‌های مردمی و ارزیابی و راستی‌آزمایی آنها را راه‌اندازی کنند. یعنی به نوعی عموم جامعه را کاشف قلمداد کرده و حتی حق‌الکشف و پاداش‌های بسیار قابل تاملی نیز در نظر گرفته‌اند. با توجه به تغییر نگرش‌هایی که در زمینه نظارت و ارزیابی در سطح جهانی صورت گرفته است، تمرکز را بر نظارت‌های پیشینی قرار داده‌اند. ازسوی دیگر، نظارت کارآمد را با استفاده از سامانه‌هایی در پیش گرفته‌اند که نیاز چندانی به نیروی انسانی و ناظران ندارد، بلکه با ایجاد انگیزه رقیب و جمع‌سپاری، علاوه‌بر کاهش هزینه و سرعت نظارت، موجبات مشارکت عمومی در امر پیشگیری و مبارزه با فساد را فراهم کرده‌اند.
استفاده از ظرفیت نهادهای بین‌المللی
همچنین در این گزارش یکی دیگر از راهبردها، «تعامل و همکاری با نهادها و سازمان‌های بین‌المللی در راستای اهداف کنوانسیون مبارزه با فساد» اعلام شده و توصیه شده است که از ظرفیت‌های نهادهای بین‌المللی در زمینه مبارزه با فساد استفاده شود. بر اساس گزارش حاضر ایران در سال 1387 به کنوانسیون سازمان ملل متحد درخصوص مبارزه با فساد
(کنوانسیون مریدا) ملحق شد. این کنوانسیون پنج فصل (مقررات عمومی، اقدامات پیشگیرانه، جرم‌انگاری و اجرای قانون، همکاری‌های بین‌المللی، استرداد دارایی‌ها) دارد که زمان‌بندی اجرای کنوانسیون به‌گونه‌یی بود که فصول اول و سوم تا سال 2015 و فصول سوم و پنجم تا سال 2018 اجرایی شوند.
ازسوی دیگر، سازمان جهانی مجالس علیه فساد (GOPAC) نیز ظرفیت مناسبی دارد که می‌توان از آن جهت بهره‌مندی از مناسبات و اطلاعات و اسناد آنها در راستای سیاست‌گذاری و قانونگذاری علیه فساد استفاده کرد.
این سازمان از مجالس و نمایندگان فعلی و سابق مجالس جهان تشکیل شده است که هدفش ارائه اطلاعات، ابزارها و آموزش‌های مربوط به اعضا و تلاش برای پشتیبانی و مشاوره اعضا در طرح‌های شخصی خودش برای مبارزه با فساد است. سازمان شفافیت بین‌المللی، مرجع پایش و ارزیابی نمره و رتبه کشورها در بحث شفافیت و ادراک فساد (CPI) است. این سازمان دارای اسناد و مطالعات جامع و گسترده‌یی است که می‌تواند در بسیاری از حوزه‌ها قابل استفاده باشد. البته با توجه به روش جمع‌آوری داده‌ها و ارزیابی آنها، دولت یازدهم و دوازدهم مساله بهبود رتبه ایران در سازمان شفافیت بین‌المللی را در دستور کار خود قرار داده است که مجلس شورای اسلامی نیز می‌تواند این مهم را تسهیل کند.
کارایی دستگاه‌های نظارتی
برای حاکمیت قانون
راهبرد هشتم گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس « بهبود عملکرد دستگاه‌های نظارتی در راستای حاکمیت قانون و نظام‌مند کردن رویه‌های کنترل و ارزیابی» عنوان شده و تاکید شده است: بحث نظارت یکی از کلیدی‌ترین راهکارهای پیشگیری و مبارزه با فساد است، ازاین‌رو، با توجه به وضعیت سلامت، شفافیت و مفاسد رخ داده در کشور، می‌توان چنین جمع‌بندی کرد که برای بهبود عملکرد دستگاه‌های نظارتی به الزاماتی نیاز است اعم از تقویت و حمایت از حیث ارتقای نظام نظارتی، بهره‌برداری از فناوری‌های نوین، تمرکز بر نظارت‌های پیشینی، قاعده‌مند کردن معیارهای ارزیابی، رفع اتحادهای ناظر و منظور.
نقش شفافیت در سالم‌سازی اقتصاد
آخرین راهبرد مرکز پژوهش‌های مجلس در زمینه مبارزه با فساد، « نهادینه‌سازی فرهنگ شفافیت، سلامت و عدالت» است. این گزارش درباره این راهبرد به مساله فرهنگ‌سازی اشاره می‌کند که درباره آن گفته شده نهادینه کردن این مسائل در جامعه، نیازمند هماهنگی کامل نظام حکمرانی در اهداف ترسیم شده و همچنین مستلزم صرف زمان و انرژی بسیار است. بر اساس این گزارش مادامی‌که فرهنگ شفافیت و عدالت و سالم‌زیستن (عاری از تقلب و ارتکاب جرم) در جامعه نهادینه نگردد، نمی‌توان توفیقات اساسی در پیشگیری از مفاسد را انتظار کشید و مشاهده کرد.
در پایان خاطرنشان شده است که قدم نهادن در مسیر مبارزه با فساد، عزمی راسخ و هوشیاری دوچندان می‌خواهد. چون مفسدان و رانت‌جویان به دلیل انگیزه بالای مجرمانه خود، همواره تلاش می‌کنند منافذ قانونی و اجرایی را شناسایی کرده تا یک گام از قانونگذاران و ناظران جلوتر باشند. هنر و ابتکار نظام حکمرانی کشور باید بر اصل «پیش‌بینی به مثابه پیشگیری» استوار بوده و رویه‌های پیشگیرانه را کامل و کارآمد اجرایی کنند.
