ایستادگی مدیران ذی‌نفع در برابر اصلاح نظام بودجه‌ای
امیرعباس آذرم‌وند
در روزهای گذشته از نوبخت تا مشاورش در سازمان برنامه و بودجه و حتی نمایندگان مجلس بر تغییر نظام بودجه‌ریزی کشور، به نظامی مبتنی بر عملکرد تاکید کردند. چنین گفته‌هایی مشابه صحبت‌هایی است که پیش و حین تصویب بودجه 97 نیز بیان شد ولی پس از گذشت چندی به گفته کارشناسان این مهم عملی نشد. در همین رابطه یکی از مدرسان اقتصاد در دانشگاه تهران به «تعادل» گفت: « بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، همین امروز هم می‌تواند در کشور عملیاتی شود به شرطی که اراده عملی کردن آن وجود داشته باشد. این روش نیازی به تکنولوژی‌های خاص ندارد و نرم افزار آن هم در کشور وجود دارد. به نظر من آنچه اجرای این روش را ناکام گذاشته، عدم تمایل مدیران ارشد بوده زیرا با اجرای این روش، دیگر از بریز و بپاش خبری نخواهد بود.»
به گزارش «تعادل»، در روزهای گذشته محمد خدابخشی در گفت‌وگو با فارس با اشاره به اینکه تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۹۷ کل کشور که به موضوع بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد پرداخته است، اظهار کرد: این مدل بودجه‌ریزی منجر به صرفه‌جویی هزینه در دستگاه‌های اجرایی و واحدهای عملیاتی می‌شود، علاوه بر اینکه این حکم در قانون برنامه ششم توسعه نیز پیش بینی شده است. عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس با بیان اینکه 25 درصد از دستگاه‌های اجرایی باید در سال اول برنامه ششم، بودجه خود را مبتنی بر عملکرد پیاده‌سازی کنند، تصریح کرد: این شیوه هرچند دیر شروع شده، اما تا پایان برنامه ششم نیز باید در تمامی دستگاه‌ها اجرایی شود و واحدهای عملیاتی نسبت به آن اقدام کنند.
به گفته عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس آنها در تلاشند تا روزهای آینده با سازمان برنامه و بودجه در مورد اجرای نظام بودجه‌ریزی عملیاتی و تبصره ۲۰ قانون بودجه جلسه‌ای داشته و در این راستا گزارشی ارایه کنند. اگر سالیان گذشته اجرای این نظام که مبتنی بر قیمت تمام شده و کنترل هزینه‌ها و شفافیت است، در کشور اجرا می‌شد، شاهد افزایش کارآمدی و حل مشکلات برای پاسخگویی به اقشار مختلف مانند بازنشستگان و فرهنگیان بودیم.
پیش از این نیز، محمد باقر نوبخت، رییس سازمان برنامه و بودجه در نخستین جلسه ستاد بودجه 98 گفته بودآیا بودجه سال ۱۳۹۷ را با صددرصد عملیاتی بودن بودجه مبتنی بر عملکرد تهیه کردیم؟ آنچه باید در نظر می‌گرفتیم این بود که قیمت تمام شده واحد را محاسبه می‌کردیم اما نتوانستیم این کار را انجام دهیم. باید برای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد سال، کار ناتمام سال ۱۳۹۷ را در سال ۱۳۹۸ انجام دهیم. در حال حاضر اصلا قابل قبول نخواهد بود که در سال آینده نیز بودجه غیر‌عملیاتی تهیه شود. چقدر خوب بود اگر بودجه سال ۱۳۹۸ را با رویکردی از آمایش سرزمین انجام می‌دادیم. محمل بودجه سال ۱۳۹۸ برای اجرای سومین سال قانون برنامه است. در قانون برنامه تکالیفی داریم که باید انجام شود.
نوبخت ادامه داد: تا پایان سال دوم باید پنج درصد از کمیت نیروی انسانی کاسته شود. این موضوع چقدر اجرا شده است؟ به عبارت دیگر باید بودجه دستگاه‌ها را با پنج درصد کمتر از نیروی انسانی در نظر بگیریم. بطور کلی باید بدانیم در سال سوم چه تکالیفی از برنامه مغفول مانده یا در دست اجرا است که در بودجه سال ۱۳۹۸ خود را نشان بدهد. از سوی دیگر به گزارش موسسه پژوهشکده پولی و بانکی، محمد کردبچه، مشاور رییس سازمان برنامه و بودجه روز گذشته گفت: باید در اعتبارات جاری و هزینه‌ای صرفه‌جویی کنیم؛ بسیاری از کارشناسان و نمایندگان مجلس تاکید می‌کنند که دولت باید هزینه‌های جاری خود را کم کند.
وی افزود: اگر از بُعد طبقه‌بندی عملیاتی نگاه کنیم حدود ۸۰ درصد اعتبارات جاری هزینه‌ای را چهار بخش دفاع، آموزش، بهداشت و سلامت و بخش تامین اجتماعی تشکیل می‌دهد که هر چهار بخش کسری دارد و امکان صرفه‌جویی در آن وجود ندارد. بنابراین از این دو مقوله نتیجه می‌گیریم که صرفه‌جویی از محل روش‌های معمولی امکان‌پذیر نیست. روشی که در این زمینه وجود دارد و اکثر کشورها این راه را رفته‌اند، اتخاذ نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است که در چند سال اخیر در دولت مورد توجه قرار گرفته است. حُسن این روش این است که بین ارقام بودجه و هدف‌های کمی دستگاه‌های اجرایی ارتباط برقرار و بودجه را هدفمند می‌کند و از طریق اختیارات بیشتری که به مدیران دستگاه‌های اجرایی داده می‌شود پاسخگویی آنها بهتر می‌شود و می‌توان به سمت بالابردن بهره‌وری اعتبارات هزینه‌ای حرکت کرد؛ یعنی با هزینه کمتر عملکرد بهتری داشته باشیم. بنابراین تنها راه موجود بودجه‌ریزی عملیاتی است.
دردسرهای مدیران ذی‌نفع
دردسرهایی که مدیران ذی‌نفع در مسیر شفاف‌سازی اقتصاد ایجاد می‌کنند موضوعی است که در سال‌های گذشته بارها توسط مسوولان کشور مطرح شده، وزیر اقتصاد قبل از مدیران ذی‌نفعی سخن گفته بود که مقابل خصوصی‌سازی ایستاده‌اند، معاون وی حسین میرشجاعیان از مدیران ذی‌نفع گله کرده که مقابل الکترونیک شدن پروسه‌ها ایستاده‌اند و اکنون نیز بار دیگر صحبت از مدیران ذی‌نفتی است که با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مقابله می‌کنند. موضوعی که آلبرت بغزیان، اقتصاد دان به آن اشاره می‌کند و می‌گوید: هر تغییر و تحولی منافع عده‌ای را به خطر می‌اندازد و منافع عده دیگری را افزایش می‌دهد. در رابطه با بودجه‌ریزی عملیاتی هم از آن‌جایی که این روش از هزینه‌های غیر‌ضروری و خارج از بودجه‌ای جلوگیری می‌کند، دست مدیران را در بریز و بپاش می‌بندد و به نظرم این عامل سبب شده تا این روش هیچگاه در کشور عملی نشود. چنانچه اراده لازم وجود داشته باشد، می‌توان برای سال آینده این روش را جایگزین روش‌های قبلی کرد.»
چالش‌های بودجه‌ریزی عملیاتی در ایران
نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد (بودجه‌ریزی عملیاتی) به عنوان یک نظام مدیریتی برای ارتقای کارایی و اثربخشی مصرف منابع سازمانی مورد توجه جدی دولت‌ها در سطوح ملی و محلی بوده است. در این نظام اعتبارات بودجه‌ای بر مبنای عملکرد واحدهای سازمانی در راستای تولید خروجی‌ها (محصولات و خدمات) یا همان اهداف کوتاه‌مدت یا دستیابی به پیامدها یا همان اهداف بلند‌مدت، تخصیص می‌یابد و بدین‌ترتیب سازمان به سمت افزایش شفافیت در نحوه مصرف منابع برای انجام فعالیت‌ها، تولید خروجی‌ها و دستیابی به اهداف و استراتژی‌ها و نیز پاسخگویی بیشتر سوق می‌یابد.
بر اساس تعریفی که توسط صندوق بین‌المللی پول از بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عنوان شده است، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارت است از روش‌ها و سازوکارهایی که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاه‌های اجرایی را با خروجی‌ها و پیامدهای آنها از طریق به‌کارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌سازد.
از جمله مهم‌ترین مزیت‌های استفاده از این روش بودجه‌ریزی، این است که در هر لحظه می‌توان مشخص کرد اهداف تا چه اندازه محقق شدند و هزینه‌های صرف شده برای هر هدف قابل محاسبه و گزارش‌گیری است. این مهم برای اقتصادی مانند ایران که از بی‌انضباطی مالی رنج می‌برد، می‌تواند مشکلات بسیاری را رفع کند و به دولت برای مقابله با رویه‌هایی که می‌تواند فساد و رانت را تشدید کند، یاری می‌رساند. به همین دلیل کاربست این روش می‌تواند به درجه زیادی مدیریت و کاهش هزینه‌ها را همزمان با افزایش بهره‌وری محقق کند و اولویت‌بندی بهتری از اهداف و استراتژی‌ها در آن مشخص است. از دیگر مواردی که به عنوان نکات مثبت استفاده از روش بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از آنها یاد می‌شود، این است که تقسیم وظایف سازمان عادلانه‌تر خواهد شد، امکان خود اظهاری در راستای گزارش عملکرد برای کارکنان سازمان وجود دارد و امکان اجرای نظام تشویق و تنبیه به‌صورت عادلانه‌تر فراهم می‌شود.
با وجود این نکات مثبت برخی از کارشناسان نسبت به چالش‌های اجرای این روش در کشور تردید دارند. سعید اردکان، عضو هیات علمی دانشگاه یزد، به همراه همکارانش در مقاله‌ای تحت عنوان «بودجه‌ریزی عملیاتی و چالش‌های آن در ایران» می‌نویسد: « در ایران بودجه‌ریزی عملیاتی به راحتی قابل اجرا نیست چرا که اشکالات بودجه نویسی مجموعه نظام اداری، اجرایی و تصمیم‌گیری کشور را در بر می‌گیرد. اجرای نظام بودجه‌ریزی عملیاتی مشروط به آن است که دستگاه‌های اجرایی دارای چشم‌انداز و برنامه مدون و درازمدت باشند و برنامه اجرایی آنها به صورت عملیاتی تنظیم شود.»
در ادامه این مطلب آمده است: « از دیگر مشکلاتی که وجود دارد این است که بودجه هم انعطاف ناپذیر است و هم بی‌ثبات. دولت‌ها نیز استراتژی و هدف مشخصی برای هزینه کردن منابع اصلی درآمد ندارند و همچنین اطلاعات آماری مورد نیاز در دسترس نیست. همچنین در کشور ما برنامه‌ریزی در مرحله اجرا با مشکلات بسیاری مواجه است که یکی از دلایل آن وجود فاصله بین نظام تصمیم‌گیری و کارشناسی است. برای پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملیاتی در ایران ابتدا لازم است تعریف جامعی از آن مطرح شود و کلیه دست اندرکاران مربوط تحت آموزش قرار گیرند و هدف از این تغییر نیز برای آنها روشن شود. بهره‌گیری از نیروهای متخصص، تغییر سیستم حسابداری از نقدی به تعهدی و نظارت و کنترل و ارزشیابی طرح‌ها و برنامه‌ها و موارد دیگر از راهکارهایی است که می‌توان برای برخورد با مشکلات موجود در ایران در زمینه بودجه نویسی و اجرای آن به کار برد. این موضوع مستلزم فعالیت کارشناسی و همکاری مسوولان است.»
فقدان اراده تغییر در مدیران
آلبرت بغزیان، مدرس اقتصاد دانشگاه تهران در این رابطه به «تعادل» گفت: « بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چیزی خارق العاده نیست که اجرای آن در کشور نیازمند تغییرات و تحولات ویژه‌ای باشد. در بسیاری از کشورهای جهان از این روش استفاده شده و جواب هم داده است. به نظر من چنانچه برای ایران نیز از این روش استفاده شود به سود کشور خواهد بود و نسبت به برقراری انضباط بیشتر در حوزه مالی بسیار روش مناسبی خواهد بود. به هر حال قرار نیست به اصطلاح موشک هوا شود که نگران کمبود تکنولوژی آن باشیم. تمام زیرساخت‌های این روش هم‌اکنون در کشور وجود دارد.»
او ادامه داد: « هیچ بهانه قابل قبولی برای عقب انداختن اجرای این روش بودجه‌ریزی وجود ندارد جز آنکه اراده لازم برای این تحول در میان مدیران نیست. باید مدنظر داشت که برقراری انضباط به هر حال منافع عده‌ای را تحت خطر قرار می‌دهد و کسانی که از آن زیان می‌بینند قطعا بیشترین تلاش را برای اجرایی نشدن آن می‌کنند. به همین دلیل فکر می‌کنم بسیاری مدیران ارشد کشور از اجرای وظایف خود در این رابطه شانه خالی کرده‌اند و تمایل دارند به روش گذشته امور را اداره کنند.»
