8 مانع واگذاری طرح‌های عمرانی
گروه اقتصاد کلان
بررسی‌های کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس از وضعیت طرح‌های عمرانی نیمه تمام و شرایط واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی در آنها از طریق تحلیل قوانین و مقررات و نیز حضور در فضاهای کاری و جلسات مشترک با فعالان بخش خصوصی و نیز مدیران و متولیان بخش عمومی، طی دو ساله منتهی به شهریورماه ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که 8 مانع اصلی برای واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی در انواع مختلف طرح‌های عمرانی وجود دارد. این موانع شامل «عدم وضوح وضعیت و مشخصات اکثر قریب به اتفاق پروژه‌های نیمه تمام»، «بی اطلاعی یا ابهام فعالان صنعت احداث نسبت به روندهای واگذاری و مشارکت پروژه ها»، «تجربه نداشتن پیمانکاران و بازیگران در روش واگذاری پروژه‌ها به آنان یا مشارکت آنان در اجرای پروژه های»، «آشنا نبودن دستگاه‌های نظارتی و اجرایی با روش‌های جدید (اجرا از طریق واگذاری و مشارکت) »، « عدم استفاده مناسب از ظرفیت‌های قوانین موجود»، « بازگشت مالی نامناسب پروژه‌ها و نبود محرک اقتصادی برای مشارکت در آنها»، «عدم اعتماد سرمایه‌گذاران به علت سابقه رفتار تعهدناپذیر و پیش بینی ناپذیر دولت» و «عدم اعتماد دستگاه‌های اجرایی به تداوم خط مشی واگذاری یا مشارکت و باور آنان به موقت بودن این رویکرد» می‌شود. بر اساس گزارشی که این نهاد رسمی پژوهشی منتشر کرده برای حل برخی از مسائل پیش گفته باید راهکارهایی مانند تصویب قانون جامع برای مسائل مرتبط با طرح‌های عمرانی و واگذاری آنها، طراحی مجموعه‌ای منسجم از آیین نامه‌ها و بخشنامه‌های کارآمد، اصلاح سریع قانون برگزاری مناقصات و آیین نامه‌های اجرایی آن و اصلاح جامع قانون آیین نامه معاملات دولتی و آیین نامه تضمین معاملات دولتی در دستور کار دولت قرار گیرد.
وضعیت طرح‌های عمرانی سال 96
به گزارش «تعادل» مرکز پژوهش‌های مجلس با توجه به اهمیت مساله طرح‌های عمرانی نیمه تمام در کشور و توجه دستگاه‌ها و مقامات مختلف اجرایی، نظارتی و تقنینی کشور در سالیان اخیر به موضوع واگذاری طرح‌های عمرانی نیمه تمام به بخش خصوصی، مطالعه‌ای به منظور بررسی موانع و راهکارهای این موضوع انجام شده است.
این گزارش با بررسی فصول مختلف طرح‌های عمرانی (براساس دسته‌بندی لایحه بودجه 1396) هشت فصل «حمل‌ونقل»، «منابع آب»، «کشاورزی و منابع طبیعی»، «آب و فاضلاب»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری«، انرژی»، «درمان» و «آموزش عالی» انتخاب شده‌اند که بیش از 70 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال 1396 و قریب 90 درصد از مانده اعتبارات سال‌های بعد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 96 حدود 63 هزار میلیارد تومان بوده است که در قالب فصول مختلف، بین طرح‌های ملی و استانی توزیع شده است.
رفع موانع واگذاری 8 فصل اصلی گفته شده می‌تواند بخش اعظم معضل طرح‌های عمرانی را حل کند. این گزارش در ادامه با استفاده از نظرات دستگاه‌های دولتی، خبرگان و بخش خصوصی مرتبط با فصول فوق، موانع واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی در اجرای طرح‌های مذکور بررسی شده و بر این مبنا راهکارهایی برای واگذاری و مشارکت ارایه شده است.
گزارش یاد شده ابتدا تصویری از اعتبارات اختصاص یافته به طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (غیر از ردیف‌های متفرقه) در لایحه بودجه ۱۳۹۶ ارایه کرده است. با توجه به تقسیم بندی وظایف دولت برحسب امور و فصول، در این بخش مجموع اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای هریک از امور و فصول، تعداد طرح‌های ملی و استانی ویژه آنها و مانده اعتبار برای اتمام آن طرح‌ها به تفکیک آورده شده است. در لایحه بودجه ۱۳۹۶ اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 62 هزار و 709 میلیارد تومان و تقریبا معادل ۱۹ درصد مصارف بودجه عمومی دولت است. در حدود ۶۱ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در جدول ۶ لایحه بودجه برطبق امور و فصول مربوطه طبقه بندی شده و نزدیک ۴۰ درصد آن در ردیف‌های متفرقه آمده است. اعتبارات طبقه بندی شده در جدول ۶ لایحه که مبلغی برابر با 38 هزار و 790 میلیارد تومان است، به دو گروه عمده اعتبارات ملی و استانی تقسیم می‌شود. اعتبارات ملی برابر 30 هزار و 790 میلیارد تومان است که در ۲۶۶۵ طرح (۲۰۰۳ طرح ملی و ۶۶۲ طرح استانی ویژه اختصاص یافته است.
بیشترین مقدار اعتبارات اختصاص یافته، مربوط به طرح‌های امور اقتصادی با اعتبار 18 هزار 179 میلیارد تومان است. اعتبارات این امور ۵۹ درصد از مجموع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی سال ۱۳۹۶ است. امور مسکن، عمران شهری و روستایی نیز با سهم ۱۲ درصد از مجموع اعتبارات سال ۱۳۹۶ (در مجموع امور ده گانه) بعد از امور اقتصادی در جایگاه دوم قرار دارد.
بیشترین تعداد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مجموع ملی و ویژه استانی نیز به امور اقتصادی با ۱۰۳۸ طرح اختصاص دارد.
از منظر «اعتبار مورد نیاز برای خاتمه» نیز امور اقتصادی، امور مسکن، عمران شهری و روستایی و امور فرهنگ، تربیت‌بدنی و گردشگری به ترتیب با 222 و 493 هزار میلیارد تومان بالاترین اعتبار را برای اتمام طرح‌ها نیاز دارند.
این گزارش در ادامه نگاهی به اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص یافته به فصول مختلف در لایحه بودجه ۱۳۹۶ داشته که بر اساس آن بیشترین اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با اعتباری برابر 7 هزار 397 میلیارد تومان به فصل حمل و نقل اختصاص داده شده است. این فصل ۲۴ درصد از کل اعتبارات ملی سال ۱۳۹۶ را به خود اختصاص داده است. فصول منابع آب و کشاورزی و منابع طبیعی به ترتیب با سهم ۱۵ و ۱۳ درصد کل اعتبارات ملی ۱۳۹۶ در رتبه‌های دوم و سوم قرار دارند.همچنین بیشترین تعداد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (مجموع ملی و استانی ویژه مربوط به فصول منابع آب با ۴۹۴ طرح، آموزش عالی با ۴۴۸ طرح و حمل و نقل با ۳۰۲ طرح است. از منظر حجم اعتبار مورد نیاز برای خاتمه طرح‌ها فصل حمل ونقل با اعتبار مورد نیاز برابر 127 هزار میلیارد تومان بیشترین اعتبار را برای اتمام طرح‌های خود نیاز دارد. فصول انرژی و منابع آب به ترتیب با اعتبار مورد نیاز 38 و 33 هزار میلیارد تومان در جایگاه دوم و سوم قرار دارند. مجموع اعتبارات سال ۱۳۹۶ در هفت فصل «حمل ونقل»، «منابع آب»، «کشاورزی و منابع طبیعی»، «آب و فاضلاب»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری»، «انرژی» و «آموزش عالی» بیش از ۷۰ درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ و قریب ۹۰ درصد از مانده اعتبارات سال‌های بعد طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را تشکیل می‌دهند. بر همین اساس گفته شده که باید مطالعات را با تمرکز بر همین بخش‌ها ادامه داد.
موانع واگذاری و مشارکت
براساس اطلاعاتی که از فصول مختلف طرح‌های نیمه تمام وجود داشته است، فصولی به عنوان فصول دارای اولویت تعیین شده‌اند. این فصول منتخب درواقع مهم‌ترین بخش‌ها از لحاظ کمی (بالا بودن حجم اعتبارات) و نیز کیفی پتانسیل جذب سرمایه‌گذار هستند. مرکز پژوهش‌های مجلس در این گزارش به نتایج جلسات کارشناسی با ذی نفعان دولتی و خصوصی فعال در این حوزه که در آن موانع واگذاری و مشارکت در طرح‌های نیمه تمام عمرانی در این فصول احصا و راهکارهایی برای آن پیشنهاد شده، پرداخته است.
بررسی و تحلیل موانع و راهکارهای شناسایی شده برای فصول منتخب مختلف نشان می‌دهد که برخی از موانع در اغلب پروژه‌ها و فصول وجود دارد که در این گزارش به مهم‌ترین آنها که میان فصول مشترک است، اشاره شده است. عدم کفایت اطلاعات فنی و اقتصادی طرح‌ها یکی از این موانع است که گفته شده ناشی از تعریف طرح‌ها به علل غیر کارشناسی و خارج از نظام یکپارچه آمایش سرزمین است و اینکه در برخی موارد تولید اطلاعات دقیق، در عمل دلالت بر عدم لزوم احداث پروژه خواهد داشت
دومین مانع فقدان چارچوب استاندارد گزارش‌های توجیهی که موجب عدم امکان ارزیابی بانک‌ها و در نتیجه عدم اطمینان بانک‌ها برای تأمین مالی می‌شود. به بیان دیگر در بسیاری از این طرح‌ها مطالعات ناکافی و حتی نادرست برای کوچک نمایی هزینه‌ها و بزرگ نمایی دستاوردها در بسیاری از طرح‌ها وجود دارد.
افزایش حجم پروژه در طول دوره احداث و فربه شدن دایمی طرح‌ها، همان مطالعات سطحی اولیه را نیز نقض کرده و طرح‌ها را هرچه نامناسب‌تر ساخته است.
یکی دیگر از مشکلات این طرح‌ها تعارض منافع اداری مدیران مرتبط و میدانی دولت با روش واگذاری و مشارکت است که موجب کاهش اختیارات و امکانات در دسترس آنان خواهد شد.
از نظر این گزارش تعارض منافع مالی بدنه دولت که برای اجرای پروژه‌ها، اقدام به تشکیل انواع شرکت تعاونی و دیگر تشکیلات اقماری کرده‌اند، یکی دیگر از این موانع است که به گفته آن فقط در صورت باقی ماندن پروژه‌ها در بخش دولتی، این تشکیلات اقماری می‌توانند ارتزاق کنند و در صورت انتزاع پروژه‌ها، این تشکیلات قادر به بقا در فضای رقابتی بدون رانت نخواهند بود. امکان معامله تشکیلات اقماری با دستگاه‌های دولتی وابسته، مهم‌ترین انگیزه مانع تراشی مدیران دستگاه (که در عین حال سهامدار تشکیلات اقماری هستند) در مسیر واگذاری‌هاست.
بر اساس این گزارش یکی دیگر از موانع واگذاری طرح‌ها به رویکرد غالب مدیران دولت برمی‌گردد که در آن فقط پروژه‌هایی را که خودشان صلاح بدانند برای واگذاری اطلاع‌رسانی می‌کنند. در حالی که بخش خصوصی بهتر صلاح سرمایه خود را می‌داند و باید اطلاعات همه طرح‌ها در اختیارش قرار گیرد تا خودش اقدام کند و پیشنهاد بدهد.
عدم اطلاع و آشنایی کافی مدیران و کارشناسان دستگاه‌های اجرایی، مدیریتی و نیز نظارتی با دانش و تخصص واگذاری یا مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌ها، عدم وجود قوانین و مقررات جامع، سازگار، دایمی و قابل شناسایی و دسترسی در لابه لای انبوه قوانین و مقررات چند ده ساله کشور، عدم دسترسی سرمایه‌گذاران به اطلاعات مربوط به روندها و روش‌های واگذاری پروژه از جمله روش‌های تأمین مالی و قراردادی، مدل‌های مالی و تضامین و همینطور عدم دسترسی آنها به اطلاعات فنی و اقتصادی پروژه‌های قابل واگذاری و مشارکت، نبود بسترهای معاملاتی شفاف که ادامه روابط غیر شفاف را امکان پذیر می‌سازد و در نهایت ناکافی بودن قوانین متعددی که برای اطلاع‌رسانی معاملات وضع شده‌اند (مانند ماده (۲۳) «قانون برگزاری مناقصات» و بند «ب» ماده (۳) «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد») از دیگر موانع واگذاری طرح‌های نیمه تمام هستند که در این گزارش به آنها اشاره شده است.
راهکارهای واگذاری
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس پس از شناسایی موانع واگذاری، اقداماتی را به عنوان راهکارهای فراگیر برای واگذاری حداکثری پروژه‌های نیمه تمام توصیه کرده که بنا به گفته آنها باید در دستور کار دولت قرار گیرد.
ممنوعیت معامله و واسپاری امور و قراردادهای دستگاه‌های دولتی به انواع مختلف شرکت‌ها و تشکیلات اقماری خود، ایجاد انگیزه کافی برای مدیران، متصدیان و ذی نفعان کنونی طرح‌ها و پروژه‌ها از طریق ایجاد روشی برای بازگشت منابع صرفه جویی شده حاصل از سرمایه‌گذاری با مشارکت بخش خصوصی، تجمیع و تنقیح مجموعه مقررات مرتبط و موثر بر مشارکت یا واگذاری طرح‌ها در یک قانون جامع؛ با حفظ تمام ظرفیت‌های قبلی ایجاد شده و نیز توسعه و تثبیت ظرفیت‌های جدید با بهره‌گیری از تجارب بخش‌های پیشتاز مانند حمل و نقل و آب و فاضلاب)، انجام برخی اصلاحات موردی و مشخص در قانون برگزاری مناقصات برای هماهنگی با روش‌های واگذاری و مشارکت و بلافاصله اصلاح آیین نامه‌های مربوطه در دولت، اصلاح قوانین و مقررات تضمینات با اصلاح قانون آیین نامه معاملات دولتی و نیز قانون تنظیم بخشی از مقررات دولت، بلافاصله تدوین آیین نامه مربوطه در دولت از مهم‌ترین راهکارهای ارایه شده در این گزارش محسوب می‌شوند.
