شکست الکترونیک‌سازی به دلیل نقص قوانین
در سال‌های گذشته تلاش‌ها برای الکترونیک کردن پروسه مبادلات اقتصادی به شکست انجامیده. یکی از این پروژه‌ها طرح پنجره واحد تجارت فرامرزی است. مهم‌ترین دلیل چنین شکستی وجود قوانین و مقررات متعدد و پراکنده راجع به موضوع مورد بحث است. این حجم از مفاد قانونی متفاوت در یک موضوع نشانگر آن است که قانون‌گذار در تصویب قانون به مفاد قانونی پیشین در همان موضوع توجه نمی‌کند یا آنها را نادیده می‌گیرد. این امر منجر به از میان رفتن شفافیت، تمرکز و هماهنگی نهادی لازم برای ایجاد و بهره‌برداری مطلوب فعالان اقتصادی از این دست سامانه‌ها شده است.
به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «چگونه بروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود؟» به بررسی علل ضعف ساختار اداری در کشور می‌پردازد. ادعایی که در این گزارش برای تبیین آن تلاش شده این است که بروکراسی در ایران فاقد ویژگی‌های لازم و طبعا ظرفیت مناسب برای اجرای احکام قانونی ناظر بر اصلاح قانونی ناظر بر اصلاح نهادی است. درواقع به نظر می‌رسد هدف قانون‌گذار از تصویب گونه‌ای از قوانین که به منظور اصلاح «نهادها» و بطور کلی «نظام نهادی» به تصویب می‌رسند، به دلیل ناتوانی دستگاه بروکراسی به سرانجام نمی‌رسد.
مرکز پژوهش‌های مجلس با شرح ویژگی‌های بروکراسی، این ادعا که عدم برخورداری بروکراسی از ویژگی‌هایی ضروری، یکی از موانع اصلی عدم اجرای قانون و بالطبع عدم استقرار حاکمیت قانون در ایران می‌شود را مطرح می‌کند. مهم‌ترین ویژگی‌های یک بروکراسی توانمند برای اجرای قانون داشتن یکپارچگی و انسجام در بروکراسی است. این مهم ضامن کارآمدی و عملکرد سالم آن است و کارکرد بهینه نظام اداری تنها با حفظ یکپارگی آن میسر است. تمرکز نهادی، یکی از مولفه‌های اساسی برای برقراری یا حفظ یکپارچگی بروکراسی محسوب می‌شود.
علاوه بر این قابلیت انتقال اثر سیاست‌های کلان به سطوح خرد که به آن رسانایی می‌گویند نیز
حائز اهمیت است. اگر به دلایلی در مسیرهای ارتباطی میان سیاست‌گذاران یا سطوح خرد اختلال ایجاد شود، یکی از اولین پیامدهای آن عدم اجرای قانون است. از سوی دیگر اجرای قانون نیازمند وجود بروکراسی هماهنگ است، به این معنا که تصمیم‌گیری و اقدامات هر یک از بخش‌های دولت که اجرای قانون به نحوی منوط به تصمیمات و اقدامات آنها است، می‌تواند بر تصمیمات و اقدامات دیگر اجزای مربوط به اجرای قانون و در نهایت، اصل اجرای قانون تاثیرگذار باشد.
عدم پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری، تاثیری سو بر فرایند اجرای قوانین نهادی برجای می‌گذارد. در بروکراسی‌های فیر پاسخگو، عدم اجرای قانون چنان گسترده است که به تدریج به امری معمول و نه چندان دور از انتظار تبدیل می‌شود و مقامات اجرایی ضرورت چندانی حتی برای توضیح یا توجیه دلایل عدم اجرا نیز احساس نمی‌کنند. یکی از نمونه‌های قابل توجه که از یکسو نشانگر ناکامی سیاست‌گذاری و قانون‌گذاران در تنظیم و تمشیت امور از طریق قانون‌گذاری و از سوی دیگر، ناتوانی نظام عریض و طویل بروکراسی در اجرای قانون است، فرایند ساماندهی، تسهیل و سرعت بخشیدن به تجارت فرامرزی، از طریق الکترونیکی کردن فراینده به ویژه تعبیه پنجره واحد است.
مرکز پژوهش‌ها در گزارش خود نمونه‌های گوناگون دیگری نیز در ضرورت برخورداری بروکراسی از ویژگی‌های برشمرده برای اجرای بایسته قانون طرح شده است؛ از جمله موانع در مسیر اجرای طرح جامع مالیاتی، ناکامی در تنظیم فرایندهای واردات کالا و سیاست‌های متناقض و قوانین ناکارآمد در جهت حمایت از تولید ملی. با توجه به آموزه‌ها و شواهد گوناگون، ضروری به نظر می‌رسد که سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران در تدوین و تصویب سیاست‌ها و قوانین به ظرفیت بروکراسی کشور در اجرا نیز توجه داشته باشند و قوانین را واقع گرایانه و با ملاحظه ظرفیت بروکراسی به تصویب برسانند. به عبارت دیگر لازم است سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران، به جای آنکه انبوهی از تکالیف سنگین و البته به همان اندازه دشوار در اجرا را برعهده دولت بگذارند، در خصوص ساختار بروکراسی در دولت تامل کنند و چاره‌ای برای انسجام و هماهنگی بیشتر بروکراسی بیندیشند.
نقش منفی بروکراسی در اذهان ایرانیان
مفهوم بروکراسی را برای اولین‌بار ماکس وبر صورت‌بندی کرد. وی بروکراسی را به نوعی مجموعه‌ای از نهادها، مولفه‌ها و ساختارها می‌داند که «برتری تکنیکی نسبت به هر شکل سازمانی دیگر» دارد. از نظر وی برخورداری از بروکراسی، لازمه کارآمدی و نظام‌مندی سازمانی است. در جهان سوم نگاه عمومی مردم به بروکراسی منفی است چرا که بروکراسی به مثابه قوانین و مقررات دست و پا گیر تلقی می‌شود که نه فقط کمکی به حل مسائل و پیشبرد امور نمی‌کند، بلکه صرفا سبب کندی و پیچیدگی امور اداری است. این تلقی منفی تقریبا فراگیر است بطوری که انواع و اقسام لطایف و ضرب‌المثل‌ها در فرهنگ‌های مختلف
در خصوص این طرز تلقی شکل گرفته است. جدا از این طرز تلقی عمومی، به نظر می‌رسد بروکراسی نیز همچون واژگانی دیگر از این دست، خالی از بار ارزشی است. برخورداری یا عدم برخورداری از ویژگی‌هایی است که آن را متصف به بدی یا خوبی می‌سازد. به این ترتیب می‌توان از بروکراسی خوب یا بد سخن گفت. همچنان که در ادبیات سیاسی و حقوقی از قانون‌گذاری خوب یا حکمرانی خوب، در مقابل قانون‌گذاری بد یا حکمرانی بد سخن گفته می‌شود.
از سوی دیگر قدرت بروکراتیک یکی از مهم‌ترین ویژگی‌های دولت توسعه گرا از نظر لفت ویچ دانسته شده است. از نظر وی دولت توسعه گرا دولتی است که در آن عرصه سیاست به‌گونه‌ای است که دستگاه سیاسی در مرکز از عزم، قدرت، استقلال، توانایی و مشروعیت کافی برای شکل‌دهی ترغیب و تشویق دستیابی به اهداف توسعه‌ای برخوردار است.
ظرفیت دولت مفهومی کلی است که طیفی گسترده از آموزه‌ها و مفاهیم را در خصوص دولت در خود جای داده است. به دلیل همین گستردگی برداشت‌ها و معانی از مفهوم ظرفیت دولت است که صاحب‌نظران گوناگون از نظرگاه‌های متعدد به تبیین و توضیح این مفهوم پرداخته‌اند. در مفهومی وسعت داده شده، ظرفیت دولت به توانایی برای انجام کارها و بطور کلی اعمال قدرت تعریف شده است. به عبارت دیگر فرض بر این است که ظرفیت دولت، توانایی برای اجبار و متقاعد ساختن اعضای جامعه، مطابق با قوانین و مقررات دولتی است.
آسیب قوانین متعدد
همانطور که در اول گزارش به آن اشاره شد، یک بروکراسی ایده‌آل، از چهار ویژگی برخوردار است. با این همه اولویت اصلاحات بروکراتیک در کشورهایی با شرایط مشابه همین چهار ویژگی هستند. زیرا حتی اگر قانون‌گذار مترقی‌ترین قوانین را نیز به تصویب رساند، نظام اداری ناتوان از اجرای آن، فایده و ثمری را از صرف قانون، نصیب کشور و شهروندان نخواهد کرد. چنانکه فوکویاما می‌نویسد: از نظر بسیاری از مردم جهان، مساله اصلی سیاست معاصر آن است که چگونه حکومت‌های مستبد محدود شوند. درنتیجه در سال‌های اخیر اغلب بحث‌های توسعه سیاسی بر نهادهای محدودکننده قدرت حکومت متمرکز شده است. اما حکومت‌ها پیش از آن محدود و مقید شوند، باید بتوانند قدرت لازم را برای انجام برخی کارها به دست آورند. به عبارت دیگر دولت‌ها باید توان حکومت کردن داشته باشد. بی‌تردید ظرفیت دولت در ایران برای اجرای قانون با چالش‌هایی مواجه است. مرکز پژوهش‌ها برای بیان مصادیقی از یک بروکراسی ناکارآمد به مورد پنجره واحد تجارت فرامرزی پرداخته و دلایل شکست این طرح را مورد مطالعه قرار داد. در پرتو ویژگی‌های بروکراسی توانمند برای اجرای قانون، یکی از نمونه‌های قابل توجه که از یکسو نشانگر ناکامی سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران در تنظیم و تمشیت امور از طریق قانون‌گذاری و از سوی دیگر ناتوانی نظام عریض و طویل بروکراسی در اجرای قانون محسوب می‌شود. یکی از علل شکست طرح پنجره واحد تجارت فرامرزی، وجود قوانین و مقررات متعدد و پراکنده راجع به موضوع مورد بحث، حاکی از علاقه قانون‌گذار و پی بردن به ضرورت ایجاد این سیستم در کشور است. همچنین این حجم از مفاد قانونی متفاوت در یک موضوع نشانگر آن است که قانون‌گذار در تصویب قانون به مفاد قانونی پیشین در همان موضوع توجه نمی‌کند یا آنها را نادیده می‌گیرد. این امر منجر به از میان رفتن شفافیت، تمرکز و هماهنگی نهادی لازم برای ایجاد و بهره‌برداری مطلوب فعالان اقتصادی از این دست سامانه‌ها شده است. در موارد عدم اجرای یک قانون نیز رویکرد قانون‌گذار به جای نظارت و پیگیری موثر برای اجرای قانون تصویب دوباره قانون در همان موضوع است.از سوی دیگر و مشابه با قوانین بخش‌های دیگر، تعدد، ناهماهنگی و همپوشانی به چشم می‌خورد. درواقع با فرض وجود قوانین نامناست و تعارض در این حوزه نباید سهم مقررات متعدد را در ناکارآمدی و نابسامانی دستکم گرفت. حجم مقررات متعدد متعارض و همپوشان، با حجم قوانین این حوزه قابل قیاس است؛ این در حالی است که اختیارات دولت در قانون‌گذاری می‌تواند نقش بی‌بدیلی در انسجام و هماهنگی نهادی در جهت اجرای قانون ایفا کند، حتی اگر قانون نقص‌هایی داشته باشد.چنانچه بر روی تجارت فرامرزی تمرکز شود، سامانه‌های متعدد مربوط به تجارت فرامرزی، به دلایلی از جمله عدم انسجام و هماهنگی در ممانعت از فساد اداری نیز ناکام بوده‌اند.
تخلفی که اخیرا رسانه‌ای شد، ثبت سفارش تعدادی خودروی لوکس در تیرماه سال گذشته، یعنی مقارن با بازه زمانی ممنوعیت واردات خودرو و بسته بودن سامانه ثبت سفارش واردات خودرو بود. هدف از طرح این قضیه، تاکید بر این نکته است که با وجود تعبیه سامانه‌های متعدد برای الکترونیکی کردن تجارت فرامرزی در ایران و همچنین وجود مراجع متعدد نظارتی، سوءاستفاده‌ها و تخلفات همچنان رخ می‌دهد.
بخشی از این ناکارایی‌ها، به وجود سامانه‌های متعدد و موازی‌کاری‌های موجود باز می‌گردد که خود سبب از میان رفتن انسجام شده است.ضروری است سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران در تدوین و تصویب سیاست‌ها و قوانین به ظرفیت بورورکراسی در کشور نیز توجه داشته باشند.
به ویژه آن‌جا که غرض از تصویب قانون اصلاحات نهادی است، عطف توجه به این دغدغه صد چندان ضرورت دارد. چه بسا لازم است سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران به جای آنکه انبوهی از تکالیف سنگین و البته به همان اندازه دشوار در اجرا را بر عهده دولت بگذارند، در خصوص ساختار بروکراسی دولت تامل کنند و چاره‌ای برای انسجام و هماهنگی بیشتر بروکراسی بیندیشند.
