برنامه منعطف در برابر شوک‌های اقتصادی
گروه راه و شهرسازی آزاده کاری
پس از دو برنامه قبلی شهر تهران که در سال‌های ۱۳۸۸ و ۱۳۹۳ تدوین شدند، از آذرماه سال گذشته فرآیند تدوین برنامه پنج‌ساله سوم شهر تهران آغاز شد. برنامه پنج ساله سوم بالاترین سطح برنامه‌ریزی در شهر است که جهت‌گیری و مسیرهای بلندمدت دستیابی به اهداف راهبردی شهر تهران را تعیین می‌کند. برای تدوین برنامه راهبردی کلانشهر تهران قوانین و اسناد توسعه در سه سطح ملی، منطقه‌ای و محلی مورد توجه قرار گرفته است. قرار بود برنامه پنج ساله سوم شهرداری تهران تا پایان تیر ماه سال جاری به شورا ارایه شود اما به دلیل تغییر شهردار این زمانبندی بهم خورد و انتهای شهریور برای ارایه برنامه سوم ماه تعیین شد. سه شنبه این هفته شهرداری به وعده خود عمل و محمد علی افشانی با حضور در صحن علنی شورای شهر، برنامه پنج ساله سوم شهرداری را تقدیم شورای شهر کرد. لایحه برنامه سوم در 11 فصل و 91 ماده تنظیم شده و از سال آینده لازم‌الاجراست.
یکی از مواردی که معاونت برنامه‌ریزی و توسعه شهرداری در طول تدوین این برنامه نسبت به آن تاکید داشت، انعطاف پذیر بودن در برابر شوک‌های داخلی و خارجی بود.حجت‌الله میرزایی معاون برنامه‌ریزی و توسعه شهرداری تهران در یکی از صحبت‌های خود عنوان کرده بود، نباید برنامه سوم را خیالبافانه و آرمانگرایانه تنظیم کرد. این در حالی است که در شرایط بی‌ثباتی اقتصاد، تدوین برنامه‌ای که بتواند آثار سیاست‌های دولت، نوسانات نرخ ارز و تحولات خارجی و تغییرات در نظام بانکی در ساخت‌و‌ساز را مورد توجه قرار داده و همزمان با تغییرات روز قابل تغییر باشد کار بسیار دشواری است. در شرایطی که قیمت دلار و ارز به شکل لحظه‌ای تغییر می‌کند، تنظیم برنامه‌ای که خریدهای خارجی و سرمایه‌گذاری‌های خارجی آن تحت تاثیر شرایط روز قرار نگیرد، نیاز به بررسی‌های بسیار دارد. از آنجا که بودجه سال آینده شهر هم بر اساس این برنامه تنظیم خواهد شد بنابراین باید برنامه ای باشد که ابعاد مختلف شهر و شرایط اقتصادی و سیاسی را در نظر گرفته باشد. هر چند روز سه شنبه شهردار در سخنان خود اشاره‌ای به انعطاف پذیر بودن برنامه سوم نکرد، اما این موضوع به گفته میرزایی در این برنامه دیده شده است.
جایگزینی عوارض به جای صدور پروانه
از سوی دیگر باید در نظر داشت که اقتصاد تهران و مالیه شهرداری پیوند ناگسستنی با ساخت و سازها دارد و طی سال‌های گذشته منابع ناشی از صدور پروانه مهم‌ترین منبع درآمدی شهر بوده‌اند. در حقیقت وابستگی شهر به درآمدهای ناشی از ساخت و ساز به پاشنه آشیل شهرداری تهران تبدیل شده و در شرایط کنونی که به دلیل گرانی و تورم ساخت و ساز هم از رونق افتاده و دوران رکود خود را طی می‌کند منجر به کسری بودجه شهرداری شده است.
برآوردها نشان می‌دهد در دوره رونق ساخت و ساز، سرمایه‌گذاری در بخش ساختمان در تهران حداقل ۴ برابر شد. در همین زمان تورم بخش ساختمان در تهران بین ۳۰۰ تا ۱۰۰۰ درصد بوده؛ یعنی در برخی مناطق در دوره ۸۴ تا ۹۲ حداقل ۳۰۰ درصد بوده و در بعضی مناطق تا ۱۰۰۰ درصد رسید. بر این اساس اگر منطق همان منطق باشد، در شهرداری هم نیاز به برنامه برای مهار کردن رفتار مدیران در دوره‌های رونق درآمدی وجود دارد و هم در شرایط رکود باید بتوان منابعی را جایگزین ناشی از کاهش درآمدهای شهرداری کرد.
میرزایی در گفت‌وگویی عنوان کرده بود: «واقعیت این است که برای شهرداری راهی جز کنار گذاشتن شهرفروشی نیست. در حقیقت شهر فروشی نه مطلوب و نه ممکن است. مطلوب نیست برای اینکه همه وضعیت‌های نامطلوب فعلی شهر زاییده شهرفروشی گذشته است و ممکن نیست زیرا ظرفیت‌های ساخت و سازهای گذشته از بین رفته است. برآورد ما این است که درآینده حداکثر سالانه ۸ میلیون مترمکعب امکان ساخت و ساز در تهران وجود دارد که آن هم عمدتا در تخریب و نوسازی بافت‌های فرسوده است.»
افزایش درآمدهای پایدار و تعریف منابع درآمدی جدید در این برنامه دیده شده باشد اما منابع جدید درآمدی عمدتا عوارضی است که شهروندان باید پرداخت کنند. از سوی دیگر در صورت تصویب مجلس قرار است سهم شهرداری از درآمدهای پایدار از یک سوم به 50 درصد از محل ارزش افزوده افزایش یابد که این خود کمک بزرگی برای شهداری در شرایط کنونی محسوب می‌شود.
در واقع رویکرد جدید شهرداری این است که شهروندان به نسبت استفاده‌ای که از شهر می‌کنند باید هزینه‌های آن را نیز پرداخت کنند.در برنامه سوم نیز پیش‌بینی شده که عوارض باید متناسب با قدرت خرید و نیز میزان بهره‌مندی از فرصت‌های شهری باشد. بر این اساس نظام عوارض نباید مانع کسب و کار باشد بلکه باید شتاب‌دهنده و رونق‌دهنده کسب و کارهای شهری باشد.
همچنین دولت‌ها باید سهم خود را در هزینه‌های شهر افزایش دهند و این امر می‌تواند با فروش اوراق بدهی امکان‌پذیر شود.راهکارهای اخذ سهم مالی دولت در چندین بند در برنامه ۵ ساله سوم پیش‌بینی شده که بخش بزرگی از آن با دیپلماسی شهرداری و شورا و مجلس امکان‌پذیر خواهد بود.
پیش به سوی هوشمندسازی شهر
هوشمندسازی شهر تهران ایده جدیدی نیست و مورد توجه شهرداری‌های مختلف تهران بوده است. در حال حاضر سازمان ارتباطات و فناوری اطلاعات شهرداری تهران در این زمینه فعالیت می‌کند. راه‌اندازی دفاتر خدمات الکترونیک هر چند خیلی موفق نبود یکی از فعالیت‌ها در این زمینه محسوب می‌شود. بسیاری از شهرهای دنیا به این سمت پیش رفته‌اند و برنامه‌های شان به سمت تحقق این موضوع پیش می‌رود. تحقق شهر هوشمند، کاهش هزینه‌ها، خدمت رسانی، رضایت مردم، درآمدهای پایدار و شهر زیست پذیر را به همراه می‌آورد.بر همین اساس یکی از سرفصل‌های مهمی که روز سه شنبه شهردار به آن اشاره کرد هوشمندسازی در زمینه‌های گوناگون بود.هوشمندسازی سامانه‌های شهرداری، هوشمندسازی صدور پروانه‌ها، هوشمندسازی جمع‌آوری پسماند و هوشمندسازی فرایندهای مربوط به شهرداری از جمله مورادی بود که شهردار به آن اشاره کرد. هوشمندسازی شهر آثار مطلوب بسیاری دارد که کاهش ترافیک و به تبع آن آلودگی هوا و نیز ایجاد اشتغال برخی از آن‌هاست.
اصلاح ساختار نیروهای انسانی
اصلاح ساختار نیروهای انسانی شهرداری از دیگر مواردی است که در برنامه سوم مورد بازنگری قرار گرفته است. در واقع یک فصل این برنامه مربوط به سرمایه سازمانی است که موضوع مدیریت منابع انسانی را برای ۵ ساله آینده شهرداری مشخص کرده است. بر این اساس شهرداری موظف است سالی ۶درصد کاهش نیروی انسانی و ۵ درصد انطباق بین پست و فعالیت‌ها داشته باشد.
شهرداری تهران نیروی مازاد زیادی دارد و با استاندارد کلانشهرهای داخل کشور به صورت مقایسه‌ای ۲۵ هزار نفر و با مقایسه با سایر کلانشهرهای دنیا تا ۳۵ هزار نفر نیروی مازاد دارد که روش‌های زیادی برای کاهش این نیروی مازاد پیش‌بینی شده است. در حقیقت یکی از حوزه‌هایی که خیلی سریع راهبردی برای حل این مشکل طراحی کرد، حوزه منابع انسانی بود که روش‌های انگیزشی و تشویقی خروج در کنار بازنشستگی الزامی بر اساس قانون را پیش‌بینی کرده است.
جمع‌آوری معتادان و متکدیان
در حوزه آسیب‌های اجتماعی نیز همان طورکه افشانی به هنگام تقدیم برنامه سوم توسعه تهران به شورای شهر عنوان کرد، جمع‌آوری معتادان و متکدیان از سطح شهر مهم‌ترین برنامه شهرداری در این بخش است و شهردار قول داد تا شهریور سال آینده هیچ متکدی و معتادی در سطح شهر دیده نشود.البته در این زمینه شهرداری تنها متولی نیست و برخی سازمان‌های دیگر مانند بهزیستی، کمیته امداد و نیروی انتظامی نقش قانونی و موثری برای کنترل آسیب‌ها دارند.شهرداری تهران برای بهبود این وضعیت شهر در چندین ماده برای تامین زیرساخت‌ها و پایش دایمی آسیب‌ها و همکاری با کسانی که قربانی آسیب‌های اجتماعی هستند پیش‌بینی‌های لازم را انجام داده است.
حسن رسولی عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر در گفت‌وگو با تعادل به ارزیابی کلیات برنامه سوم شهرداری تهران پرداخت و گفت: شهرداری تهران دو برنامه مصوب داشته است که برنامه دوم آن تا پایان سال جاری به سند بالادستی تعیین‌کننده نقشه راه اداره شهر تبدیل می‌شود. بر اساس آنچه شورای شهر برای شهرداری الزام کرده است برنامه پنج ساله سوم شهر باید به گونه‌ای تدوین شود که امکان تقدیم لایحه بودجه 98 بر اساس اهداف، برنامه‌ها و راهبردهای برنامه سوم قابل تنظیم و تصویب درشورای شهر تهران باشد. رسولی با اشاره به جابه‌جایی و تغییر در حوزه مدیریت شهری که ظرف یک سال گذشته در شهرداری رخ داد، تصریح کرد: با وجود تغییر شهردار، شهرداری تهران و به خصوص مهندس افشانی توانستند با بسیج همه ظرفیت‌ها و جلب همکاری شورای شهر، کمیسیون‌های تخصصی و کمیته‌های کارشناسی برنامه را طبق زمانبندی مطالبه شده ارایه کنند که روز سه شنبه اعلام وصول شد.
رویکرد مشارکتی، نقطه عطف برنامه سوم
وی یکی از مهم‌ترین نقاط قوت برنامه سوم را رویکرد مشارکتی حاکم بر طراحی و تدوین آن دانست و گفت: کارگروه‌های مختلفی هم درون مدیریت شهری و هم با دعوت از نخبگان برنامه‌ریزی کشور در بیرون از شورا و شهرداری اقدام به تهیه اسناد و پشتیبانی این برنامه کردند. جلسات هم اندیشی بسیاری برگزار شد و آن چه شهردار ارایه کرد محصول یک کار جمعی بود. از سوی دیگر به دلیل اینکه شورای شهر تهران از ابتدا در جریان تصمیم‌سازی‌های کارشناسی تدوین برنامه بوده است، این لایحه برنامه سوم به سرعت در دستور کار شورا قرار خواهد گرفت. شورا تصمیم دارد بلاوقفه جلسات پی در پی بگذارد وطبق برنامه زمانبندی شده باید بتوانیم تا اواخر آذر برنامه را نهایی کنیم و بلافاصله بعد آن به لایحه بودجه سال 98 شهرداری ورود پیدا کنیم. وی افزود: در مجموع کلیات برنامه را به لحاظ پیش شرط‌ها، رعایت اصل واقع بینی، جامع نگری، تحقق‌پذیری و سنجش‌پذیری معیارها و شاخص‌هایی که می‌تواند کارآمدی یک برنامه را در عرصه عمل و اجرا و نیز در عرصه افکار عمومی سنجش پذیر و قابلیت اجرا کند، مثبت می‌دانم. همچنین در حوزه‌های فرهنگی و اجتماعی و ساختار سازمانی و مدیریت نیز باید تلاش کنیم تا نواقص موجود برطرف شود و بر قابلیت‌های برنامه افزوده شود. در مجموع کلیات برنامه قابل قبول و مورد تایید است.
نقاط قوت برنامه سوم
عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر در ادامه به بیان نقاط قوت برنامه سوم پرداخت و گفت: لحاظ کردن عدم تعادل‌هایی که در حوزه اقتصاد مدیریت شهری وجود دارد به خوبی در این برنامه دیده شده است. در عین حال، فرصت‌هایی که در اختیار مدیریت شهری پایتخت قرار دارد نیز در این برنامه مورد تاکید قرار گرفته است. برای مثال امکان پذیر بودن جلب مشارکت و سرمایه‌گذاری در تامین زیرساخت‌های شهر تهران و حتی مشارکت در تامین ظرفیت خدمات در بحث مدیریت تهدیدها و فرصت‌ها و نیز منابع و مصارف از نقاط قوت این برنامه است.
پایان تخریب باغ ها
رسولی ادامه داد: پایان دادن به تخریب باغ‌ها، تغییر ریل از تکیه مالیه شهری بر فروش دارایی‌های مستقیم و نیز اموال عمومی مانند فضا و هوا به معنای تداوم روند لجام گسیخته توسعه شهری از دیگر نقاط قوت این برنامه محسوب می‌شود. توجه ویژه به حوزه حمل و نقل عمومی درون شهری به ویژه حمل و نقل ریلی، تلاش برای کاهش آلودگی هوا و تکمیل کمربند سبز شمال شهر تهران بخش دیگری از نقاط قوت برنامه سوم محسوب می‌شود. در حوزه فعالیت‌های فرهنگی شورای دوره پنجم و شهرداری تلاش داریم تا در این حوزه یکی از مهم‌ترین نیازهای واقعی اجتماعی امروز تهران را که احتیاج مردم پایتخت به کیفیت زندگی برتر و نیز تقویت نشاط و شادابی شهری است را فراهم کنیم.همچنین در کنار اهتمام به شعائر دینی، مذهبی و هویت اسلامی به معماری شهر توجه داریم که طی یک سال گذشته آثار آن را مردم دیده‌اند.
این عضو شورای شهر ادامه داد: موضوع دیگری که شورا به آن توجه دارد و در بحث‌ها و بررسی‌ها بیشتر به آن توجه خواهیم کرد، تعیین حد و اندازه سازمان شهرداری، تحدید ماموریت‌های ذاتی شهرداری و تنظیم تخصیص منابع حوزه مدیریت شهری به ماموریت اصلی و ذاتی و عدم گسترش ماموریت‌ها بدون لحاظ کردن منابع است. خوشبختانه این موارد در لایحه برنامه سوم مستتر است و در جریان رسیدگی در شورای شهر تلاش داریم تا نقاط قوت آن تقویت شود و نقاط ضعف آن حذف شود.
یک ریل گذاری مهم
مجید فراهانی عضو دیگر برنامه و بودجه شورا نیز در گفت‌وگو با تعادل در این‌باره اظهار داشت: برنامه پنج‌ساله سوم برنامه‌های کلان مدیریت شهری را مشخص می‌کند و جزو مهم‌ترین ریل‌گذاری‌هایی است که شورا و شهرداری برای جهت‌گیری آینده شهر دارند. نکاتی که شهردار به هنگام تقدیم این برنامه به شورا عنوان کرد نشان‌دهنده نگاه حاکم بر مدیریت شهری بود به خصوص اولویت‌ها و مطالبات اولیه شهروندان تهران از جمله ترافیک و حمل و نقل در آن دیده شده بود. همچنین در این برنامه سعی شده تا شعار اصلی شهردار تهران یعنی شهر زیست‌پذیر، شهروند مشارکت پذیر دیده شود.
وی با بیان اینکه این برنامه به زودی در دستور کار شورا قرار می‌گیرد، اظهار کرد: در این راستا طرحی یک فوریتی را ارایه کردیم تا نحوه بررسی این لایحه مشخص شود . بر اساس این فرایند، لایحه در کمیسیون‌های مختلف شورا مورد بررسی قرار خواهد گرفت و بعد از جمع‌بندی در کمیسیون‌ها جمع‌بندی نهایی آن در کمیسیون تلفیق انجام می‌شود و بعد برای تصویب به صحن شورا آورده می‌شود.
فراهانی با بیان اینکه دیدگاه من نسبت به برنامه سوم مثبت است، اظهار کرد: البته در مسیر اصلی از نظرات کارشناسان، نخبگان، صاحبنظران و اندیشمندان شهری استفاده خواهیم کرد تا یک برنامه جامع و با کمترین نقص به تصویب برسانیم.
زهرا صدراعظم نوری، رییس کمیسیون محیط زیست و خدمات شهری نیز در گفت‌وگو با تعادل اظهار داشت: توضیحاتی که شهردار روز سه شنبه در صحن شورا مطرح کرد کلیات برنامه سوم بود که بخشی از آن محور‌های برنامه دوم است که ضرورت تکرار و استمرار آن وجود دارد برخی محورها نیز جدید است که باید در برنامه سوم باید به آن پرداخته شود. کلیتی که مطرح شد خوب است اما حتما باید ابعاد مختلف آن در کمیسیون‌ها مورد برسی قرار گیرد اما الان بسیار زود است که درباره آن صحبت کنیم. اما اینکه شهرداری تهران علی رغم فراز و نشیب‌هایی که داشته توانسته درست در زمانبندی تعیین شده برنامه را ارایه کند قابل تقدیر است.امیدوارم بتوانیم یک برنامه تحقق پذیر که منجر به افزایش کیفیت زندگی شهروندان می‌شود را تصویب کنیم.
سرفصل‌های برنامه سوم شهرداری
سرفصل‌های برنامه سوم عبارتند از حمل ونقل و ترافیک- ایمنی، امنیت و مدیریت بحران-اقتصاد شهری-کاهش نابرابری‌های اجتماعی - حکمروایی- فضایی، کالبدی، معماری و شهرسازی - محیط زیست انرژی و خدمات شهری.ماموریت شهرداری در این سرفصل‌ها این گونه تعریف شده است:
حمل و نقل و ترافیک: ماموریت حمل‌و‌نقل و ترافیک در شهرداری تهران عبارت است از ارتقای کیفیت عبور و مرور شهروندان بر اساس شهری انسان‌محور و روان که با رویکردهایی همچون یکپارچگی، ایمن، روان، پاک، راحت و در دسترس قرار دارد.
ایمنی، امنیت و مدیریت بحران: در فرآیند فعالیت در این حوزه، آسیب‌پذیری شهر (فیزیکی، اجتماعی و اقتصادی) در برابر آتش سوزی، حوادث، بلایا و تولید خطرات جدید؛ نقص در آمادگی و تداوم کارکردهای حیاتی شهر و آسیب‌پذیری در قبال شکست شریان‌های حیاتی و زیرساخت‌های شهری؛ عدم مشارکت اثربخش و فراگیر شهروندان و بخش‌های غیر دولتی و نظام اطلاع‌رسانی پویا و کارآمد، عدم نهادینگی اصول پدافند غیرعامل؛ وجود بافت فرسوده و ناکارآمد شهری و پایین بودن توان مقابله، بازتوانی، بازسازی و ساماندهی شهر تهران به عنوان مسائل کلیدی شناسایی شدند.
اقتصاد شهری: اقتصاد خلاق و پویای شهری، بازیگران کلیدی شهرها، یعنی خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی را در نقش‌های خلاق، به روز و پویا معرفی و به‌کار می‌گیرد، برای حل مسائل و مشکلات و مدیریت چالش‌هایش، راهکارهایی از این جنس مترقی دارد و برای توسعه و ملی و منطقه‌ای و جهانی و ارتقای رتبه شهر در طبقه بندی‌های موضوعی جهانی، برنامه و مدل دارد. پرداختن به چالش‌های حوزه مالی و اقتصاد شهری همچون، درآمدهای پایدار، مدیریت و کارایی هزینه‌های شهر و شهرداری تهران، توسعه اقتصاد دانش بنیان و خلاق و با هدف توسعه شهری تهران به سوی شهری خلاق، با نشاط و پیشرو از دستاوردهای پرداختن به این حوزه خواهد بود.
کاهش نابرابری‌های اجتماعی: در این بخش از اهداف، سلامت اجتماعی، سبک زندگی، بهداشت روان، آسیب‌های اجتماعی و سیاست‌گذاری فرهنگی مورد تاکید قرار گرفته و تلاش بر نهادینه ساختن گفتمان معطوف به جاماندگان و به حاشیه راندگان از فرآیند توسعه شهری شده است تا از این رهگذر به راهکار یا اتخاذ سیاستی برای حل و تخفیف پیامدهای اجتماعی و فرهنگی ناشی از مساله دستفروشان، ساکنین سکونتگاه‌های فرودست، زنان آسیب دیده و در معرض آسیب، کودکان کار و ناتوانان جسمی و حرکتی، دست یابد.
حکمروایی: ناکارآمدی در ترتیبات مدیریت شهرها و عدم توسعه یافتگی مدیریتی، به مسائل عمده‌ای همچون «ضعف هماهنگی نهادی، ضعف مکانیزم‌های مشارکت محور و مشارکت عمومی، نبود مدیریت یکپارچه، ضعف قانونی، نبود شفافیت، پایین بودن اثر بخشی، ضعف مسوولیت‌پذیری، انحراف سازمان از وظایف، ضعف پاسخگویی، بی‌عدالتی در دسترسی، ضعف پایبندی به قانون و قانون‌گریزی، عدم انعطاف‌پذیری، نبود تفکر استراتژیک و آینده نگر، نبود نظام مدیریتی مستقل و متمایز برای منطقه کلان‌شهری تهران و ناپایداری درآمدها» دامن زده است. بر این اساس، در ابتدای فرایند تدوین برنامه سوم این ضرورت احساس گردید که مسائل حکمروایی شهر تهران می‌بایست به صورت تخصصی مورد دقت و بررسی قرار گیرد.
فضایی، کالبدی، معماری و شهرسازی: هدف از پرداختن به این حوزه، توسعه و تکمیل پیاده‌سازی نظام پدیدآوری، اجرا و بهره‌برداری طرح‌ها بمنظور رعایت ملاحظات ایمنی، زیست محیطی و تطابق با اهداف بالادستی ترافیکی، اجتماعی، شهرسازی، پدافند غیر عامل و ضوابط گروه‌های خاص تشکیل شده است. مدیریت واحد و یکپارچه بر زیرساخت‌ها، تدوین و توسعه نظام یکپارچه نگهداشت زیرساخت‌های شهری، عملیاتی کردن طرح جامع مدیریت آب‌های سطحی و نظام ارزیابی پایداری ساختمان‌ها، زیرساخت‌ها و شریان‌های حیاتی بر اساس عملکرد در شرایط بحران از مهم‌ترین رویکردهای این کمیته است.
محیط زیست انرژی و خدمات شهری: موضوعاتی چون پاک‌سازی معابر و سیمای شهر، جمع‌آوری و دفع زباله‌ها و ضایعات، ایجاد و نگهداری فضای سبز شهری، نظارت بر میادین و بازارها و همچنین عملکرد صنوف، رفع سد معبر‌ها و کنترل جمعیت جانوران موذی، حفظ زیبایی و پیراستگی شهر و سامان بخشی امور دفن اموات و… از مهم‌ترین این امور محسوب می‌شود.
