منافع ملی در پیوستن یا نپیوستن به FATF ؟

گروه بانک و بیمه | مهرداد سپه وند |

تصمیم‌گیری درباره پیوستن یا عدم پیوستن به FATF یک اقدام راهبردی با پیآمدهای پردامنه و بلندمدت برای اقتصاد کشور است. برای چنین تصمیم‌گیری راهبردی نیاز به اولا بررسی دقیق و تخصصی موضوع و دوم تحلیل منافع ملی فارغ از منافع گروه‌های صاحب نفوذ یا دسته‌بندی‌های سیاسی است.

به گزارش تعادل، بررسی و تصمیم‌گیری درباره موضوع مهمی چون FATF با پیآمدهای مهمی که برای کشور دارد نه در تظاهرات خیابانی و هیاهوی بلندگوها بلکه در جلسات آرام و تخصصی باید انجام گیرد . تلاش کارشناسی از وزارت اقتصاد، وزارت صنعت معدن و تجارت، بانک مرکزی، بورس و بیمه و همچنین وزارت اطلاعات، قوه قضاییه، نیروی انتظامی در این زمینه صورت گرفته است. اما گاه مطالب عنوان شده به جای نورافکندن بر این مسیر دشوار خود ابهام آفرین بوده و می‌توانند برای مردم و مسوولان گمراه‌کننده باشند.

امید است که مسوولان در تدوین استراتژی کشور به تجارب سایر کشورها چون روسیه، چین و لبنان که در داخل کشور دارای سازمان‌ها و افراد مشمول انواع تحریم‌ها هستند ولی در عین حال بر همکاری با گروه ویژه اقدام مالی تاکید دارند رجوع کرده و از آن بهره‌برداری کنند. همچنین اندیشمندان در راستای یک تعامل حرفه‌ای و به‌دور از هیاهو موارد مطرح شده را مورد نقد و بررسی قرار دهند.

مجموعه ادعا‌ها در ۷ مورد بیان شده که در بررسی این موارد به 7 نکته باید توجه شود اول آنکه FATF الزام آور است و مانند بازل توصیه نیست. دوم آنکه با نظام مالی روسیه مشکل ما حل نمی‌شود و باید به نظام مالی بین‌الملل اتکا داشته باشیم. سوم آنکه پذیرش قواعد و ملاحضات FATF به معنای عضویت نیست و عضویت مهم‌تر از پذیرش موارد مورد نظر است. چهارم آنکه یک کشور به تنهایی نقشی ندارد و نمی‌تواند وتو کند یا محکوم کند. مورد پنجم نیز به محرمانه بودن گزارش‌ها اشاره دارد و نباید نگران گزارش‌های دستگاه‌های اجرایی ایران در این مورد باشیم. مورد ششم و هفتم نیز به اکشن پلن و تحت پایش و مقابله با پولشویی اشاره دارد.

   یک کشور به تنهایی نقشی ندارد

«استدلال می‌شود که اگر تنها یک کشور در رای‌گیری در FATF درباره ایران، با برگرداندن ما به لیست کشورهایی که در مورد آنها باید اقدام متقابل صورت گیرد مخالف باشد تصمیم در این باره صورت نگرفته و ما در همین وضعیت حاضر باقی خواهیم ماند لذا از نظر آنان که بر این باورند که حتی در صورت عدم همکاری در زمان مقتضی ایران مشمول اقدام متقابل نخواهد شد و وضعیت در هرحال بدتر از این نخواهد شد.»

اولا باید توجه داشت که ارزیابی در FATF بر اساس چک لیستی از همه موارد مرتبط با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در دو حوزه ارزیابی فنی و ارزیابی اثربخشی اقدامات و سازو کارها توسط شاخص‌هایی که سعی شده با ارایه تعاریف روشن جای کمی برای قضاوت سلیقه‌ای بگذارند صورت می‌گیرد. در صورتی که کشوری ادعایی دارد باید این ادعا را مستند به ارزیابی روشن و مستدلی با پیروی از روش و متدولوژی مشترک ارزیابی ارایه شود و چنین نیست که به صرف خواست و ادعای یک کشور تصمیم‌گیری شود.

دوم نحوه تصمیم‌گیری برخلاف آنچه ادعا شده در FATF مبتنی بر نظر واحد unanimity نیست. از این رو برخلاف رویه‌ای که در شورای امنیت استفاده می‌شود برای هیچ یک از اعضا حق وتو در نظر گرفته نشده است. این بدان دلیل است تا از سوءاستفاده احتمالی اعضا از این حق اجتناب شود. یا به عبارت دقیق unanimous consent معیار تصمیم نیست. بلکه اجماع موثر مد نظر است که در آن علاوه بر مذاکرات مستدل باید دو یا چند عضو از اعضا FATF با بازگرداندن ایران به لیست اقدام متقابل مخالفت کنند که با نگاهی به تجارب گذشته این امر شانس بالایی ندارد.

این را می‌شود با نگاهی به وقایع گذشته در تصمیم‌گیری‌ها نشان داد. به عنوان مثال همه از حمایت همه‌جانبه سیاسی و نظامی روسیه از کشور سوریه آگاه هستیم. روسیه ۱۲ بار قطعنامه‌های شورای امنیت بر علیه سوریه را وتو کرده است. اما در همان سالی که سوریه به عنوان کشوری با ریسک پولشویی بالا معرفی شد، تنها روسیه عضو FATF بود بلکه در آن زمان این کشور ریاست دوره‌ای جلسات را نیز بر عهده داشت. در موردی دیگر که اخیرا اتفاق افتاد و مربوط به دعوای بین چین و هند بر سر پاکستان بوده شاهد آن بوده‌ایم که با وجود تلاش چین برای ممانعت از برگرداندن پاکستان به لیست کشورهای تحت نظر که گاه آن را لیست خاکستری grey list نیز می‌نامند دیدیم که به‌دلیل عدم حمایت کشورهای دیگر چین نتوانست در ممانعت از بازگشت پاکستان به لیست خاکستری توفیق یابد.

   اکشن پلن و تحت پایش

«ایران حتی اگر مطابق برنامه عمل یا اکشن پلن عمل کند از لیست سیاه خارج نمی‌شود و وضعیت ما بهبود نخواهد یافت.»

برای توجیه این نظر اشاره می‌شود به این واقعیت که از سال ۲۰۰۸ هیچ کشوری از لیست سیاه خارج نشده است. در اینجا نخست با یک ساده‌سازی همه دسته‌بندی‌ها توسط FATF در گروه کشورهای داخل و خارج از لیست سیاه خلاصه می‌شود. سپس بدون ذکر نام کشورها و اقدامات آنها به صرف ماندگاری نام دو کشور در گروه کشورهایی که باید در مقابل آنها مراقبت شدید صورت گیرد در یک دوره مشخص به این نتیجه غیر واقعی می‌رسیم که ایران حتی اگر در جهت اجرای اکشن پلن اقدام کند از لیست سیاه خارج نخواهد شد پس دلیلی ندارد در این جهت اقدام کند.

برابر متدولوژی FATF می‌توان کشورها را به آنها که تحت پایش public identificationهستند و غیر آن دسته‌بندی کرد. روال کار چنین است که اعضا یا گروه‌های ناظر منطقه‌ای می‌توانند یک کشور را کاندیدای ورود به این مجموعه کنند. گاه عدم حضور در گروه‌های منطقه‌ای خود می‌تواند موجبی برای کاندید شدن یک کشور باشد. همچنین ممکن است یک کشور به این دلیل کاندید شود که در ارزیابی امتیازهای لازم را نیآورده باشد. پس از کاندید شدن یک کشور تحت نظر گروه بررسی همکاری بین‌المللی ICRG  قرار می‌گیرد قبل از آنکه کشور وارد مرحله معرفی برای پایش شود نتایج گروه بررسی با کشور مربوطه مطرح و به آن کشور فرصت داده می‌شود تا در صورت مخالفت با ادعا‌های مطرح شده، وضعیت خود را توجیه کنند. اگر این توجیه پذیرفته نشد، آنگاه یک اکشن پلن توصیه شده و کشور مزبور عملا تحت نظر قرار می‌گیرد و نامش در بیانیه عمومی آورده می‌شود.

هم‌اکنون ۱۰ کشور تحت پایش هستند. شایان ذکر است که درآخرین بیانیه عمومی FATF، عراق و یک کشور دیگر از مجموعه تحت پایش خارج شدند. حرکت معکوس هم داشته‌ایم. کشور پاکستان که قبلا به‌واسطه اقداماتش از تحت پایش خارج شده بود مجددا به گروه تحت پایش برگشته است. کشورهای تحت پایش خود به دو گروه دسته‌بندی می‌شوند: کشورهایی که همکاری می‌کنند و در حال پیشرفت در اجرای اکشن پلن خود هستند و کشورهایی که غیر همکار معرفی می‌شوند. کشورهای غیر همکار باز دو دسته‌اند آنها که ریسک پولشویی آنها نه تنها بالاست که حاضر به اقدامی هم در این زمینه نیستند و تعهدی در این زمینه برای خود نمی‌بینند و دسته‌ای که هرچند ریسک آنها بالا ارزیابی می‌شود اما در تدارک همکاری هستند. در حال حاضر تنها کره شمالی در گروه اول می‌گنجد. در مقابل این کشور FATF از سایر کشورها می‌خواهد که اقدام متقابل countermeasure انجام داده و از تعامل با این کشور پرهیز کنند. به همین دلیل این کشور در انزوای کامل مالی قرار گرفته است. ایران اگر چه مشمول اقدام متقابل نیست ولی FATF از کشور‌های دیگر می‌خواهد تا در مورد تعامل با آن مراقبت شدید Enhanced Due Diligence اعمال نمایند. به عبارت دیگر اقدام متقابل در مورد ایران را به تعلیق درآورده‌اند.

مخالفان ادعا می‌کنند که به‌دلیل حضور امریکا در میان اعضا و با اطمینان از این امرکه امریکا در هر صورت علیه ایران رای خواهد داد حتی اگر ایران اکشن پلن را اجرا کند از گروه غیر همکار و تحت مراقبت شدید خارج نخواهد شد. از مخالفان باید پرسید آیا کسی هست که از خصومت امریکا با کوبا بی‌اطلاع باشد؟ چگونه است که این کشور در سال ۲۰۱۴ به‌واسطه اقدامات خود در انطباق با اکشن پلن‌اش از جانب نشست عمومی که امریکا هم در آن عضو است مورد تشویق قرار گرفته و از لیست تحت پایش خارج می‌شود؟ با توجه به همسان بودن متدولوژی ارزیابی برای رفتار با کشورها از جهت ارزیابی ریسک، نمی‌توان صرف وجود امریکا را در این کارگروه ویژه دلیلی برای قطعیت رفتار با ایران صرف نظر از اصلاحات و اقدامات انجام شده توسط کشور مان عنوان کرد و باید استدلال قوی‌تری ارایه شود. در هر صورت تا اقدامات ما مشخص نشده باشد و مذاکرات صورت نگرفته نمی‌توان در مورد نتیجه و خروجی نشست عمومی در آینده رای قطعی داد.

   پذیرش به‌معنای عضویت نیست

«ما هم‌اکنون هم به FATF پیوسته‌ایم و در گروه اوراسیا عضو هستیم».

این ادعا تنها در جهت کم اهمیت نشان دادن برنامه عمل تحت این عبارت است که انگار کشورما قبلا به FATF پیوسته است. در کنار FATF، مجموعه با ماموریت مشابه FATF وجود دارد که به عنوان FRSBs شناخته می‌شوند؛ یکی از آنها گروه اوراسیا است که ۹ عضو member دارد و کشورهایی هم هستند که به عنوان ناظر observer در جریان جزییات قرار می‌گیرند که ایران هم یکی از این کشورهاست. ناظر بودن تنها به این معنی است که شما با اهداف کلی آن مجموعه همراه هستید و آن را قبول دارید و از فعالیت آن مطلع می‌شوید. اما این آیا به معنای عضویت است یا امتیازی محسوب می‌شود؟ خیر. کره شمالی هم ادعای پذیرش اهداف FATF را دارد. اساسا هیچ کشوری نیست که این اهداف را نپذیرفته باشد. مساله اصلی این است که یک کشور نه فقط درلفظ و بیان توصیه‌های FATF را بپذیرد، بلکه در عمل نیز به یک برنامه عملی برای اصلاح ترتیبات حقوقی و عملیاتی خود در جهت اجرایی کردن این توصیه‌ها پایبند باشد. این همان چیزی است که تقریبا به جز کره شمالی، همه ۲۰۵ کشورجهان آن را پذیرفته‌اند.

   FATF الزام‌آور است نه توصیه

«گروه ویژه اقدام مالی صرفا یک نهاد نظارتی بین‌المللی است وهمانطور که کسی ما را به تبعیت از بازل ملزم نمی‌کند این هم اختیاری است و می‌توان هشدارها و توصیه‌های آن را نادیده گرفت. (نقل به مضمون) »

گروه ویژه اقدام مالی یک موجود جدید در فضای بین‌الملل است و نمی‌توان به‌سادگی آن را تنها یک نهاد مشورتی یا نظارتی معمول به حساب آورد چرا که با نهادهایی از این دست تفاوت‌های اساسی دارد. به عنوان مثال نهاد‌های نظارتی چون صندوق بین‌المللی پول کارشان ارایه توصیه‌هاست و وارد مسائل حقوقی نمی‌شود. الزام‌آور شدن توصیه‌ها تنها با تصمیم هر کشور بطور جداگانه یا در چارچوب توافقات بین دولت‌ها حاصل می‌شود. برخلاف این رویه در مورد FATF شاهد آن هستیم که ازهمان نخست، از کشورها خواسته می‌شود که قوانین و مقررات خود را در راستای اجرای توصیه‌های ۴۰ گانه و به‌کار‌گیری رویه‌های قانونی، نظارتی و اجرایی[۳] اصلاح نمایند و مهم‌تر از هر چیز بطور مشخص پولشویی و تامین مالی تروریسم را جرم انگاری کنند. تراکنش‌ها را بطور مستمر رصد کنند و مشتریان احراز هویت شوند و این رصد کردن نه صرفا جهت کسب اطلاع بلکه درصورت لزوم با نتایج عملی همراه باشد و مثلا بتواند با توقیف اموال فرد خاطی منجر شود.

بیرون ماندن از حلقه شبکه کشورهایی که با FATF همکاری می‌کنند و عدم همکاری جریمه سنگینی از طرف دیگر کشورها، که هم‌اکنون تقریبا همه کشورهای جهان را شامل می‌شود، در بر خواهد داشت. پیامد عملی عدم همکاری با این سازمان وارد شدن در لیست اقدام متقابل است. انتظار روابط مالی از سایر کشورها از جانب کشوری که در لیست اقدام متقابل است کاملا واهی است و مانند آن است که فردی مشکوک به یک بیماری خطرناک مسری از دوستان انتظار داشته باشد که او را در آغوش بکشند. هر کشور باید از FATF یک گواهی بگیرد که نشان دهد به بیماری خطرناک و مسری پولشویی مبتلا نیست.

   مقابله با پولشویی

«برای کاهش ریسک پولشویی می‌توان به جای FATF به مراجع دیگر چون بال رجوع کرد چرا که درتعیین امتیاز ریسک پولشویی FATF تنها ۳۰ درصد سهم دارد.»

تا جایی که به بازل مربوط می‌شود، خصوصا کمیته نظارت بانکی آن مصرا در توصیه‌های خود در زمینه ریسک پولشویی صراحتا تاکید می‌کند این توصیه‌ها کاملا منطبق و در راستای اجرای توصیه‌های ۴۰ گانه FATF است و «به هیچ‌وجه نباید به عنوان مکمل یا چیزی اضافه بر توصیه‌های FATF انگاشته شود». از طرفی شاخص‌هایی در زمینه ریسک پولشویی مانند «Basel AML Index» انتشار می‌یابد که سهم داده‌های مربوط FATF در آن پایین است اما بدون تردید نمی‌توان هیچ مجموعه‌ای را در جهان در حوزه پولشویی همتای FATF به حساب آورد. این نهادی است که سازمان ملل، صندوق و بانک جهانی و سایر نهاد‌های بین‌المللی همکاری با آن را توصیه می‌کنند و جایگزینی هم ندارد.

   نظام مالی روسیه مشکل ما را حل نمی‌کند

«با اتصال به نظام مالی روسیه نظام مالی ایران تحریم‌ناپذیر می‌شود.»  این ادعا بسیار بی‌پایه و غیرکارشناسی است. نه روسیه، نه چین، نه عراق و نه هیچ کشور دیگر حاضر نخواهد بود در صورت وارد شدن ایران در لیست اقدام متقابل با بخش مالی ایران تعامل داشته باشند. این رفتار از طرف کشورهایی که با ایران سابقه مراودات دوستانه داشته‌اند با آگاهی از منطق نظام مالی بین‌الملل با ذکر مثالی کاملا قابل درک است.

تصور کنید در یک فرودگاه مسافری اعلام کند که اجازه نخواهد داد وی را تفتیش کنند. شاید این مسافر حق داشته باشد و پلیس فرودگاه قصد سوء هم داشته باشد اما اگر این فرودگاه چنین درخواست نابجایی را بپذیرد و اجازه دهد یا فراتر از آن کشوری کلا برنامه تفتیش مسافران‌اش را لغو کند، آیا خطوط هوایی حاضر به ارایه سرویس برای مسافران کشور مزبور خواهند بود؟اگر خطوط هوایی به فرض ارایه خدمت به مسافران آن کشور را بپذیرند، انتظار می‌رود کشور‌های دیگر چه برخوردی با مسافران ورودی از آن کشور داشته باشند؟

طبیعی است در چنین شرایطی آن کشور در لیست کشور‌های با ریسک بالا قرار گیرد. حال با این توصیف ببینید اظهارات آنان که بر عراق یا چین یا هر کشور دیگر خرده می‌گیرند که چرا با توطئه بین‌المللی علیه ایران همراهی می‌کنند یا انتظاراتی از آن دست که مدعیان ادعای فوق ایجاد می‌کنند و وعده می‌دهند که در صورت اتصال به این وآن تحریم ناپذیر می‌شویم چقدر دور از واقعیت و گمراه‌کننده و خطرناک می‌تواند باشد.

   محرمانه بودن گزارش‌ها

«اکشن پلن توافق شده با FATF فرصت رصد مبادلات ریالی و کنترل آن را از طریق گزارشات دوره‌ای واحد اطلاعات مالی وزارت اقتصاد برای امریکا و اسراییل فراهم می‌آورد.»

برابر دستورالعمل‌های FATF اصل محرمانه گی باید برتمام اقدامات واحد اطلاعات مالی حاکم باشد و هیچ گونه گزارش دوره‌ای در مورد رصد مبادلات قرار نیست بین کشورها رد و بدل شود. اما کدام گزارش‌ها بین واحد‌های اطلاعات مالی ردو بدل می‌شود و چرا؟ نخست بگذارید به منطق تمرکز و تبادل اطلاعات بپردازیم. تصور وجود ترتیبات کارآمد برای مبارزه با پولشویی بدون تمرکز و تبادل اطلاعات دور از ذهن به نظر می‌رسد. هم‌اکنون در حوزه‌های دیگر این تبادل اطلاعات بطور مستمر صورت می‌گیرد. مثلا اگر فردی به جرم پولشویی تحت تعقیب باشد اطلاعاتش توسط بخش بین‌الملل ناجا به اینترپل در لیون فرانسه ارسال می‌شود تا دیگرکشورها هم اقدامات احتیاطی لازم را در مبادی ورودی خود را در برابر ریسک امنیتی به‌کار گیرند. همین طور است در مورد کشتی که قصد ورود به آب‌های بین‌المللی دارد می‌باید برای مقابله با ریسک‌های امنیتی اطلاعاتش توسط همه کشورهایی که به SOLAS پیوسته‌اند به سامانه LRIT ارسال شود.

احساس نیاز به ترتیباتی برای رصد تبادلات مالی و جرم‌انگاری پولشویی فاسفه ایجاد FATF است و این بدون تمرکز و تبادل اطلاعات امکان پذیر نیست. اما هراس افکنی به این شکل که ایجاد مرکز اطلاعات مالی برای تمرکز بخشیدن به اطلاعات تبادلات و کنترل ریسک پولشویی به معنی گردن نهادن به هر گونه درخواست تحویل اطلاعات و از آن فراتر گزارش دهی دوره‌ای و اتصال خودکار کشورهای متخاصم به اطلاعات نظام پرداخت ماست سراسر کذب است و حقیقت ندارد. بدون تردید اگر چنین بود هیچ کشوری از ۲۰۵ کشوری که با FATF همکاری دارند قطعا چنین خفتی را گردن نمی‌گذاشتند که اطلاعات حساس مالی شهروندان خود را به هر کسی و به هردلیلی تسلیم کنند.

در FATF برای تبادل اطلاعات قواعدی در نظر گرفته شده است. سیاست کلی اما آن است که اولا همه اطلاعات مربوط به تراکنش‌های مشکوک suspicious transactions به مرکز اطلاعات مالی ارسال شوند. مشکوک دانستن تراکنش‌ها هم قاعده مند است و بر اساس بررسی رفتار معمول مشتریان است. پس اگر حساب یک کارمندی ورودی‌هایش معمولا برای سال‌ها در بازه ۰ تا ۱۰۰ میلیون تومان تغییر داشته ناگهان شاهد یک واریزی ۴ میلیاردی باشد، این تراکنش مشکوک قلمداد شده و باید واحد اطلاعات مالی در جریان قرار گیرد. اما شاید این ارثیه پدری وی باشد. واحد اطلاعات مالی با ارتباطاتی که با اداره ثبت دارد می‌تواند این را کنترل و پیگیری کند. بدیهی است بدون تمرکز اطلاعات چنین امری امکان پذیر نیست.

حال تصور کنید که فرد مزبور در خارج از ایران باشد و مبالغ از ایران برای وی ارسال شده باشد. این ممکن است واقعا ارثیه پدری باشد یا پولی باشد که به عنوان زیرمیزی به وی پرداخت شده است. در این صورت واحد اطلاعات مالی آن کشور نیاز به اطلاعات از ایران دارد و واحد اطلاعات مالی ایران نهادی است که واحد اطلاعات مالی آن کشور می‌تواند به آن رجوع کند و این واحدها باید بتوانند و اختیارات لازم را داشته باشند که در این زمینه به تبادل اطلاعات بپردازند.

اما آیا آن طور که ادعا می‌شود واحد اطلاعات مالی کشور دیگر می‌تواند هر گونه اطلاعاتی را درباره هر فردی درخواست کند؟ با مراجعه به اگمونت Egmont که ناظر بر اصول حاکم بر روابط واحد‌های اطلاعات مالی است و مورد تایید FATF است در می‌یابیم که واحد اطلاعات مالی کشور درخواست‌کننده و مقامات مسوول چنین نیست که هر گونه اطلاعاتی را بتوانند درخواست کنند. اگر چنین بود قطعا این همه کشوردر دنیا، زیر بار چنین الزامی نمی‌رفتند. درخواست‌کننده باید توجیه لازم را برای درخواست اطلاعات داشته باشد. و این را واحد اطلاعات مالی کشوری که قرار است اطلاعات بدهد می‌تواند مطالبه کند.

اما این ادعا که تبادل اطلاعات بین واحد‌های اطلاعات مالی برای نهادها و افرادی که در لیست تحریم قرار دارند یا آنها که به هر دلیلی درگیر فعالیت‌های شده‌اند یا خواهند بود که از نظر پولشویی و تامین مالی تروریسم مشکوک قلمداد می‌شوند، هزینه ساز خواهد بود، کاملا بجا و درست است. راه‌حل می‌تواند آن باشد این افراد و مجموعه‌ها از طریق نهادهای مالی که آنها نیز مشمول تحریم‌ها هستند کارشان را پیش ببرند. الگویی که چین در تعامل با ایران از آن بهره برده است. وجود اشخاصی در کشور که در لیست تحریم‌ها هستند می‌تواند نافی همکاری با FATF نباشد. برای نمونه می‌توان به تجارب روسیه، چین ترکیه و لبنان در این زمینه اشاره کرد و از آن کمک گرفت.