موانع اجرای ناقص قانون

تعادل |

«مساله عدم اجرا یا اجرای نادرست قوانین در کشور»، موضوعی بود که در بیست‌و‌هفتمین جلسه کمیسیون تسهیل کسب‌و‌کار مورد بحث و بررسی قرار گرفت. آنچه در این نشست مورد تاکید قرار گرفت این بود که چگونه بروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود. اما دولت برای اِعمال کارکردهای خود به یک بروکراسی حرفه‌ای و شایسته‌سالار نیازمند است، از این منظر، کارآمدی دولت، محصول انسجام درونی میان نهادهای بروکراتیک است. براین اساس، رکن‌های مهم بروکراسی توانمند برای اجرای قانون را می‌توان «یکپارچگی رسانایی یعنی عدم مقاومت در برابر اجرای قانون، هماهنگی، پاسخگویی» عنوان کرد.

به گزارش پایگاه خبری اتاق تهران، اعضای کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق تهران در نشست اخیر خود با مرور و بررسی گزارشی از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، به مساله عدم اجرای قوانین و تأثیر بروکراسی در این خصوص پرداختند. در این جلسه، خلاصه‌‌ای از گزارشی با عنوان «چگونه بروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود؟ بررسی موردی الکترونیکی کردن فرایند تجارت فرامرزی در ایران» توسط احمد مرکز مالمیری، استادیار مرکز پژوهش‌های مجلس (دفتر مطالعات اقتصادی- گروه مطالعات محیط کسب‌وکار) ارایه شد.

این کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گفت: یکی از نمونه‌های قابل توجه که از یک سو نشانگر ناکامی سیاست‌گذاران و قانونگذاران در تنظیم و تمشیت امور از طریق قانونگذاری و از سوی دیگر، نشانگر ناتوانی نظام عریض و طویل بروکراسی در اجرای قانون است، فرایند ساماندهی، تسهیل و سرعت‌ بخشیدن به تجارت فرامرزی از طریق الکترونیکی کردن فرایندها، به‌ویژه تعبیه پنجره واحد است.

مرکز مالمیری با بیان اینکه دولت برای اِعمال کارکردهای خود به یک بروکراسی حرفه‌ای و شایسته‌سالار نیازمند است، افزود: کارآمدی دولت، محصول انسجام درونی میان نهادهای بروکراتیک است. «یکپارچگی»، مهم‌ترین ویژگی‌ یک بروکراسی توانمند برای اجرای قانون محسوب می‌شود. وضعیت نظام بروکراسی در ایران، ‌وضعیتی است که می‌توان آن را فاقد وصف یکپارچگی و انسجام دانست. به گفته او، این وضعیت نیز مانند سایر ویژگی‌های بروکراسی، مختص امروزه نیست؛ چنانکه در یکی از گزارش‌های تهیه‌‌شده در سال 1341 در خصوص نظام برنامه‌ریزی در ایران، از کُندی تصمیم‌گیری در «ماشین دولت» و عقیم شدن کارکرد فرایندهای تصمیم‌گیری آن، به ویژه از رهگذر وجود نهادهای متعدد، چندپاره، رقیب و واجد وظایف همپوشان سخن گفته شده است.

این کارشناس در ادامه توضیح خود، یکی دیگر از مهم‌ترین ویژگی‌های یک بروکراسی توانمند برای اجرای قانون را «رسانایی» عنوان کرد وگفت: منظور از رسانایی در بروکراسی، قابلیت انتقال اثر سیاست‌های کلان به سطوح خرد است. اگر به‌دلایلی، در مسیرهای ارتباطی میان قانونگذاران یا مجریان قانون اختلال ایجاد شود، یکی از اولین پیامدها، عدم اجرای قانون است. این وضعیت، اغلب با عبارت «مقاومت در برابر اجرای قانون» توصیف می‌شود.

به گفته وی، از دیگر ویژگی‌های یک بروکراسی توانمند، «هماهنگی» است و به وضعیتی اشاره دارد که همه عوامل قادر باشند در مورد یک تصمیم یا اقدام خاص هماهنگ شوند و نوع تصمیم یک فرد وابسته به تصمیم دیگران باشد. نمونه‌هایی از عدم هماهنگی، ناکامی در تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور و همچنین عدم توفیق در اجرای طرح جامع مالیاتی است.

مرکزمالمیری «پاسخگویی» را رکن چهارم بروکراسی توانمند در اجرای قانون عنوان کرد و افزود: یکی از نمونه‌های قابل توجه در این زمینه، برخورد دولت پس از قرائت گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی درباره اجرای قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار است. این گزارش در اولین روز کاری مجلس در سال 1397 قرائت شد و حاکی از این بود که از 53 حکم مندرج در قانون مورد بحث که در 16 بهمن‌ماه 1390 به تصویب رسیده، تا آبان‌ماه 1396، صرفاً 10 حکم بطور کامل اجرا شده، 18 حکم بطور ناقص به اجرا درآمده و 25 حکم همچنان اجرا نشده بود. با آنکه انتظار می‌رفت با توجه به ادعای مطرح‌شده در گزارش نظارتی، دولت درصدد پاسخگویی برآمده و توضیحاتی را دست‌کم مبنی‌بر رد نتایج گزارش نظارتی مطرح کند، تا به ‌امروز واکنش رسمی از مقامات دولتی در این راستا مشاهده نشده است.

وی با بیان اینکه قوه مجریه حساسیت خود را در برابر گزارش‌های مراجع نظارتی مبنی ‌بر عدم اجرا یا اجرای ناقص قانون از دست داده و به‌عبارتی در این رابطه «ضدضربه» و «واکسینه» شده است، گفت: در این حالت، دولت صرفاً در مواردی در پی پاسخگویی برمی‌آید که با تهدیدات و خطرات جدی، از جمله استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزیر مربوطه، مواجه باشد و بدین‌ترتیب، لزومی به واکنش و پرداخت هزینه در مقابل هشدارهایی که سطح پایین می‌پندارد، نمی‌بیند.

این پژوهشگر در ادامه، به بررسی‌های انجام‌شده در خصوص استقرار سامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی اشاره کرد و وجود قوانین و مقررات متعدد و پراکنده در این حوزه را یکی از مهم‌ترین دلایل عدم توفیق در استقرار پنجره واحد تجارت فرامرزی دانست. وی افزود: ماده (3) قانون امور گمرکی (مصوب 22/8/1390)، ماده (8) قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار (مصوب 16/11/1390)، مواد (5) و (6) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 10/3/1392) و بند «ج» ماده (38) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 20/2/1394)، هر یک حاوی مفادی همپوشان و در مواردی متعارض در خصوص موضوع مورد بحث هستند که در مجموع، انسجام و هماهنگی دستگاه‌های مربوط را برای اجرای تکلیف الکترونیکی کردن فرایند تجارت فرامرزی، مختل کرده‌اند.

 طبق توضیحات وی، آشکارترین همپوشانی در این خصوص، میان وظایف و اختیارات وزارت صنعت، معدن و تجارت از یک‌سو و وزارت امور اقتصادی و دارایی (بطور خاص گمرک) از سوی دیگر، وجود دارد. بطوری که پس از سال‌ها، همچنان نسبت میان «سامانه جامع امور گمرکی» (متعلق به گمرک) و «سامانه جامع تجارت ایران» (متعلق به وزارت صنعت، معدن و تجارت) معلوم نیست؛ در حالی که در هر دو سامانه، وصف جامع بودن تصریح شده است. گرچه اخیراً توافقنامه‌ای بین دو وزارتخانه مذکور جهت هماهنگی به امضاء رسیده است.

 مرکز مالمیری بر این نکته نیز تأکید کرد که یکی از اصلی‌ترین انگیزه‌های قانونگذار برای تصویب احکام قانونی متعدد در چنین موضوعاتی، ناکارآمدی دولت در ایفای شایسته نقش خود در ابتکار قانون است. در واقع، اگر دولت از توان و ظرفیت تدوین پیش‌نویس لایحة کارشناسی‌شده و اثربخش برخوردار باشد، می‌تواند در تصویب قوانین مورد نیاز فرایند الکترونیکی کردن تجارت فرامرزی مشارکت کند و لوایحی را به مجلس ارایه کند که مبتنی‌بر اصول تدوین پیش‌نویس لایحه باشد. به بیان دیگر، یکی از دلایل اصلی تصویب مکرر مفاد قانونی راجع‌به موضوع مورد بحث، ناکارآمدی و عدم مشارکت فعالانه و مدبرانه دولت در فرایند تقنینی است.

او تصریح کرد: تخلف ثبت سفارش تعدادی خودرو در تیر ماه 1396، یعنی مقارن با بازه زمانی ممنوعیت واردات خودرو و بسته بودن سامانه ثبت سفارش برای این کالا که افکار عمومی را به‌شدت متأثر کرد، نشانگر آن است که با وجود تعبیه سامانه‌های متعدد برای الکترونیکی کردن تجارت فرامرزی و همچنین وجود مراجع متعدد نظارتی، امکان سوء‌استفاده‌ها و تخلفات همچنان فراهم است. بخشی از این ناکارآیی‌ها، به وجود مراجع نظارتی متعدد، سامانه‌های متعدد و موازی‌کاری‌های موجود باز می‌گردد که خود سبب از میان رفتن انسجام و عدم هماهنگی شده است.

به گفته او، ‌ایجاد سازمان‌ها ونهادهای متعدد و موازی، و تصویب قوانین، ‌مقررات و فرایندهای متعدد برای یک کارکرد در کشور در طول سال‌ها، ‌به شکل‌گیری بروکراسی عظیم و پیچیده انجامیده است؛ به‌نحوی که ایجاد هماهنگی و رفع تعارض‌ها و همپوشانی‌ها و اختلافات صلاحیتی در دل این بروکراسی، توجه به کارکردهای اصلی را تحت‌الشعاع قرار داده است. به گفته این کارشناس، توصیه برآمده از بررسی انجام‌شده عبارت است از اینکه سیاست‌گذاران و قانونگذاران باید در تدوین و تصویب سیاست‌ها و قوانین، به ظرفیت بروکراسی کشور در اجرای قانون نیز توجه داشته باشند و قوانین را واقع‌گرایانه و با ملاحظه ظرفیت بروکراسی به تصویب برسانند.

به‌عبارت دیگر، لازم است سیاست‌گذاران و قانونگذاران، به‌جای مقرر کردن انبوهی از تکالیف برای دولت، درخصوص ساختار بروکراسی در دولت تأمل کنند و چاره‌ای برای انسجام و هماهنگی بیشتر بروکراسی بیندیشند.

     ضرورت پایش قوانین و مقررات

در ادامه این نشست، حسن عابدی‌جعفری، عضو کمیسیون تسهیل کسب‌و‌کار، با بیان اینکه علاوه بر توجه به اجرای قوانین، تدوین‌کنندگان قوانین و مقررات را نیز باید مورد رسیدگی قرار داد، افزود: بخشی از اشکالات ناشی از عدم اجرای قوانین در کشور، متوجه مجلس شورای اسلامی است؛ چرا که به نظر می‌رسد، ریل‌گذاری‌ها در قوه مقننه به خوبی صورت نمی‌گیرد.

وی افزود: به نظر می‌رسد که مجلس صرفا در حیطه واکنش‎ها و موضوعاتی مانند استیضاح و تحقیق و تفحص‌ها، بطور جدی وارد عمل می‌شود. مجلس شورای اسلامی در زمینه پایش اجرای قوانین در کشور، تاکنون ضعیف عمل کرده است. از نظر من کشور گرفتار معضل جابه‌جایی هدف‌هاست. کوروش پرویزیان دیگر عضو هیات نمایندگان اتاق تهران نیز با بیان اینکه باید جلو تدوین و تصویب قوانین جدید گرفته شود، گفت: باید اجازه داد که فناوری اطلاعات به حوزه نظارت بر قوانین و پایش مقررات ورود پیدا کند.