دستورکار حمایت از بنگاه‌ها
تعادل|
اجرای سیاست‌های «حمایت گرایانه» به ویژه در شرایطی که اقتصاد ایران آماج تحریم‌های اقتصادی کم‌سابقه‌ای قرار گرفته است، به باور بسیاری نه یک انتخاب که یک ضرورت است. با این همه، تدوین یک سیاست‌گذاری مناسب برای اجرای طرح‌های حمایت از تولید در کشور، بدون آسیب‌شناسی رابطه میان دولت و بخش‌های مختلف اقتصاد، امکان پذیر نخواهد بود. این در حالی است که رویکرد واحدی در قبال اجرای سیاست‌گذاری‌های ناظر به حمایت‌گرایی وجود ندارد و هر چند برخی حمایت گرایی را ضروری می‌دانند، بقیه آن را مقدمه‌ای برای دسترسی به رانت‌های گسترده در نظر می‌گیرند. از دیگر سو، بر اساس گزارشی که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده، دست کم سه تبیین در توجیه سیاست‌های حمایت‌گرایانه از تولید وجود دارد که خود به سه رویکرد در قبال این موضوع می‌انجامد. تبیین نخست، ریشه مشکل تولید را «عدم رشدیافتگی بازارها» می‌داند. در تبیین دوم، مشکل از دریچه «مداخلات دولت» نگریسته می‌شود و البته تبیین سوم، ناظر به «ساختارهای نهادی» است. اما راه‌حل چیست؟ «مداخله برای رفع شکست بازارها» مبتنی بر تبیین اول، «رفع شکست دولت و آزادسازی» مبتنی بر تبیین دوم و «قرارگیری ساختارهای نهادی در جهت تقویت تولید»، در راستای تبیین سوم به عنوان راه‌حل‌های پیشنهادی مطرح می‌شود.
حمایت‌گرایی در میانه «رانت‌جویی» و «ضرورت»
«حمایت‌گرایی» یکی از مسائل مناقشه برانگیز در ادبیات مربوط به نقش دولت در تحول اقتصادی است. برخی اقتصاددانان حمایت‌گرایی را درکل مانع تقویت توان اقتصادی برشمرده و حاصل آن را رانت جویی می‌دانند، درحالی که برخی دیگر حمایت گرایی را تحت شرایط خاص و با رعایت قیودی مشخص، نه تنها امکان پذیر بلکه برای توسعه کشورها ضروری ارزیابی می‌کنند. تلاش برای طراحی «الگوی حمایت از تولید» ذیل نظر دسته دوم صورت می‌گیرد. بر این اساس، «الگوی حمایت از تولید» هنگامی مفید و موثر دانسته شده که از سوی دولتی توانمند اتخاذ شود، یعنی دولتی که در درجه اول سطوح مناسبی از تعهد به اهداف توسعه‌ای در میان سیاست‌گذاران آن وجود داشته و در درجه دوم سیاست‌های هماهنگ‌کننده‌ای نیز اتخاذ کند. این دو شرط، شروط اساسی موفقیت دولت در طراحی الگوی حمایت از تولید هستند. اما برای حمایت از تولید، چه نوع سیاست‌هایی باید اتخاذ شود؟ در سطح سیاست‌ها، سیاست‌گذاری اقتصادی به دو دسته سیاست‌های «تسهیل‌گر» و سیاست‌های «حمایت‌گر» تقسیم می‌شوند. در واقع حمایت از تولید با اتخاذ هر دو نوع این سیاست‌ها گره خورده است.
برای تحقق هماهنگی میان منافع فردی و جمعی باید توجه داشت که تولید و بخش مولد در اقتصاد ایران، با رقبای غیرمولدی روبه رو است که بالا بودن بازدهی آنها مشوق جذب فعالان اقتصادی به این فعالیت‌ها است درحالی که تحقق اهداف جمعی مانند اشتغالزایی، دستیابی به ارزش افزوده بالا و ارزآوری و رقابت‌پذیری به بسط و رونق فعالیتهای مولد گره خورده است. در واقع سیاست‌های تسهیل‌گر باید برای بسط فعالیتهای مولد در برابر نامولد باشند. همچنین از منظر تحقق هماهنگی کوتاه‌مدت و بلندمدت باید گفت که عوامل اقتصادی و منابع آنها، جذب فعالیتهای دارای مزیت در شرایط کنونی می‌شوند درحالی که تحول اقتصادی در گرو بسط و گسترش فعالیت‌هایی است که به تحول مزیت‌های نسبی و ارتقای جایگاه کشور در تقسیم کار بین‌المللی منجر شود. تجربه توسعه کشورها نشان می‌دهد که بسط چنین فعالیت‌هایی به خودی خود محقق نشده و سیاست‌های حمایت‌گر (سیاست صنعتی) به درجات مختلف همین هدف را دنبال کرده‌اند.
الگوهای حمایت از تولید
فارغ از اینها اما یک سیاست حمایت از تولید مناسب باید واجد چه ویژگی‌هایی باشد؟ این پرسش را می‌توان در قالب پرسش دیگری طرح کرد و آن اینکه چگونه می‌توان به تولید (اعم از تولید کشاورزی صنعتی، صنعت با ارزش افزوده بالا و خدمات مولد) رونق بخشید؟ این سوال یکی از پرسش‌های بنیادین اقتصاد توسعه را تشکیل داده و تاکنون پاسخ‌های گوناگونی برای آن ارایه شده است. اما از میان پاسخ‌ها و تبیین‌های گوناگون، سه تبیین مشهورتر از بقیه هستند. در تبیین اول ریشه مشکل در «عدم رشدیافتگی بازارها» است. در بسیاری از حوزه‌ها تولید به دلیل فقدان زیرساختها، یا رشدنایافتگی بازارهای مالی (عدم توان یا رغبت برای تأمین مالی تولید)، یا کمبود سرمایه (به ویژه در صنایع مادر) یا عدم رغبت کارآفرینان (عوامل بازار) به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های جدید (به دلیل ریسک و نااطمینانی) و... فاقد توان دستیابی به رونق است، مساله‌ای که از آن با عنوان «تله فقر» یاد شده است.
در تبیین دوم ریشه مشکل «مداخلات دولت» است. در قالب این پاسخ، بی‌رونق بودن تولید به دلیل مداخلات و محدودیت‌هایی است که دولت‌ها برای بسط و گسترش طبیعی بازارها ایجاد کرده‌اند. «انواع و اقسام مقررات‌گذاری‌ها»، «مالکیت‌های دولتی» و «مداخلات»، مانع از تمایل فعالان اقتصادی به کسب وکارهای تولیدی شده و تولید را با بن بست مواجه ساخته است. اما در تبیین سوم، ریشه مشکل در «ساختار نهادی» است. ساختار تولیدی یک کشور که مرکب از محیط اقتصادی، منابع، مواد، سطح دانش آشکار (فناوری) و دانش ضمنی است؛ در ترکیب با محیط نهادی یعنی ارزش‌ها، باورها، سطوح فرهنگی، قوانین و مقررات و نیز شکل سازمانی و ماهیت دولت ساختار نهادی آن اقتصاد را می‌سازد و این ساختار نهادی است که تعیین‌کننده رونق یا افول تولید است.
بنا به این سه نوع تبیین مساله، سه نوع راه‌حل هم پیشنهاد شده است. نخست اینکه برای رونق بخشی به تولید، دولت باید نقش پررنگ‌تری برعهده گرفته و با اتخاذ انواع سیاست‌های عمرانی و حمایتی، تولید را در کشور رونق دهد. مداخله برای رفع شکست بازارها مبتنی بر تبیین اول است. دوم اینکه برای رونق بخشی به تولید، دولت باید دست به آزادسازی زده و با کاهش مداخلات خود محدودیتها را از سر راه عملکرد آزادانه بازارها رفع کند. رفع شکست دولت و آزادسازی مبتنی بر تبیین دوم است. در نهایت، برای رونق بخشی به تولید، باید ساختار نهادی اقتصاد در جهت تقویت تولید قرار گیرد. یعنی قواعد و ساختارها به گونه‌ای اصلاح شود که به بهبود «هماهنگی» در درون مهم‌ترین ترتیبات نهادی اقتصاد، یعنی دولت و بازار و تعاملات این دو بینجامد.
این سه نوع تبیین سه نوع دستور کار و سه نوع سیاست‌گذاری را نیز به دنبال دارد، در دستور کار اول، طیف وسیعی از سیاست‌ها مورد توجه است، از مقررات‌گذاری و کنترل قیمت‌های کلیدی تا تصدی‌گری (تأسیس شرکت‌ها و صنایع دولتی) و افزایش مخارج جاری و عمرانی دولت. سیاست‌هایی که هدف آن رفع نواقص و رشد دادن بازارها است. در مقابل و در دستور کار دوم، طیف دیگری از سیاست‌ها مورد توجه است. مدافعان رویکرد دوم، مقررات‌زدایی، آزادسازی، خصوصی‌سازی (حذف تصدی گری) و کاهش مخارج جاری و عمرانی دولت را توصیه می‌کنند. از منظر تجربه تاریخی اما پاسخ اول، پاسخ اکثر کشورهای در حال توسعه به مصائب این کشورها به ویژه در ابتدای نیمه دوم قرن بیستم و پس از کسب استقلال از سوی آنها بوده است، درحالی که پاسخ دوم برآمده از ارزیابی انتقادی دستاوردها و کاستی‌های دوره اول محسوب می‌شود. اما رویکرد دوم نیز در عمل با مشکلات متعددی مواجه بوده و تجربه‌ای از رفع شکاف کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته با تکیه به این رویکرد وجود ندارد. در پاسخ به کاستی‌های دو رویکرد یاد شده، رویکرد سومی شکل گرفته است که به نوعی از دستاوردهای هر دو رویکرد استفاده کرده و به سطح بالاتری از پیچیدگی در سیاست‌گذاری و ترکیب دولت و بازار اشاره دارد. در هر دو رویکرد قبلی، بسته‌های سیاستی مشخصی که مبتنی بر رویکرد نظری است وجود دارد، این درحالی است که در رویکرد سوم، به جای بسته سیاستی مشخص، کارویژه «سیاست» اهمیت دارد. در این رویکرد هرگونه سیاست‌گذاری باید مبتنی بر کارویژه خود یعنی تحقق هماهنگی باشد. در این قالب، سیاست‌گذاری مناسب هم باید به ویژگی‌های ساختار تولید، هم قواعد و نهادها و هم ماهیت دولت (به عنوان شرایط اولیه) توجه داشته باشد. همچنین در این قالب دولت باید نقش مکمل بازار را ایفا کند، دولت باید از یکسو دست به اصلاح نهادی زده و توان سیاست‌گذاری خود را ارتقا بخشد یعنی هماهنگی‌های لازم را در هم میان سیاست‌گذاران (لایه‌های سیاسی و بین وزارتخانه ای) و هم در میان سیاست‌ها (هماهنگی منافع فرد و جمع و منافع حال و آینده) فراهم آورد.
راهکارهای تدوین سیاست حمایت‌گرایانه
از منظر گزارش حاضر، طراحی «الگوی حمایت از تولید» پیش از هر چیز به تعهد سیاست‌گذاران به اهداف توسعه و همگرایی میان آنها که نااطمینانی‌های سیاسی و هزینه‌های سربار تولید را کاهش می‌دهد وابسته است. پس از آن باید سیاست‌هایی اتخاذ شود که از یک سو کاهش هزینه‌های فعالیتهای تولیدی و تسهیل رونق کسب وکار را به دنبال داشته باشد (هماهنگی میان منافع فرد و جمع) و از سوی دیگر به رونق کسب وکارهایی که برای تحول تولیدی بلندمدت کشور لازم است (هماهنگی منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت) بینجامد. با این همه، برخی توصیه‌های خاص هم وجود دارد دولت و نهاد قانونگذار ایرانی، برای تدوین یک سیاست حمایت‌گرایانه مناسب باید به آنها گوشه چشم داشته باشد. برخی از این سیاست‌های پیشنهادی عبارتند از: کاهش تعارض میان سیاست‌های اتخاذی از طریق ارتقای هماهنگی درونی دولت یعنی هماهنگی بین سیاست خارجی و سیاست داخلی و نیز ارتقای هماهنگی بین بخشی (بین دستگاه‌های اجرایی)؛ افزایش قابلیت طراحی سیاست از طریق ارتقا جایگاه سیاست‌گذاری سازمان برنامه و بودجه و محول ساختن وظیفه طراحی سیاست‌های حمایتی به این سازمان؛ افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت مانند کاهش تصمیمات خلق الساعه و تولیدکننده نااطمینانی برای بخش‌های تولیدی و صاحبان کسب وکار، اتخاذ سیاست‌های کاهش‌دهنده بازده فعالیتهای نامولد مانند مالیات بر عایدات سرمایه؛ اتخاذ سیاست‌های حمایتی مشخص و قابل دفاع مانند انتشار فهرست اولویت‌های تولیدی که مبتنی بر تنوع‌بخشی به تولید و عبور از خام فروشی باشد؛ قانونگذاری در جهت کاهش بازدهی فعالیتهای غیرمولد مانند مالیات بر عایدات سرمایه (زمین، فلزات گران بها، سپرده‌های بانکی، اوراق بهادار و ارز)؛ اصلاح قوانین و مقررات در جهت کاهش موانع فعالیتهای مولد مانند کاهش گریزگاه‌های مالیاتی، اصلاح ترازنامه بانک‌ها و کاهش هزینه‌های سربار تولید و البته همکاری نظام قانونگذاری با دولت برای تصویب مقررات مورد نیاز در جهت اصلاح سازمانی مورد نیاز دولت، مانند افزایش توان نظارتی سازمان برنامه بر دستگاه‌های اجرایی.
