آرزوی صنعتی شدن در هفت دهه
گروه اقتصاد کلان|
بررسی‌ها نشان می‌دهد در تمام هفت دهه گذشته، دولت‌ها در ایران با حمایت از بخش تولید به اشکال مختلف سعی کردند تا ایران را تبدیل به کشوری صنعتی کنند. با وجود این حمایت‌ها و اتلاف بخش بزرگی از منابع همچنان ایران تا رسیدن به یک کشور صنعتی فاصله زیادی دارد، با این همه، تجارب کشورهای مختلف نشان می‌دهد، حمایتگری از تولید گرچه با پرداخت پاداش‌های اضافی پدیدآورنده رانت بوده اما بدون این حمایت‌ها رشد سریع اقتصادی عملی نبوده است. تجربه چین، ژاپن و کره جنوبی به عنوان سه کشوری که در جریان جنگ دوم جهانی بیشترین آسیب‌ها را دیدند حاکی از آن است چنانچه سیستم بانکی کشور، حمایت خود از تولید را نکاهد و از سوی دیگر تمرکز دولت بر این بخش‌ها بالا باشد، امکان عملی شدن رشد اقتصادی با سرعتی بالا و با وجود پرداخت رانت عملی است. در این میان چینی‌ها با مجازات سنگین مدیرانی که تن به فساد می‌دهند، تلاش کردند تا مفسدان را مرعوب کنند و راه رشد خود را با نظام بانکی دولتی و حمایت‌های گسترده از صنایع بزرگ و سنگین به جلو باز کنند. به همین دلیل اکنون چین که روزی از فقیرترین کشورهای جهان بود، اکنون تبدیل به بزرگ‌ترین اقتصاد جهان شده و برخی از کارشناسان باور دارند به زودی این کشور شرقی با جا گذاشتن ایالات متحده تبدیل به قدرت بلامنازع اقتصاد جهان خواهد شد.
به گزارش تعادل، گرچه مشکلات مربوط به تولید مسبوق به سابقه است و از سال‌ها قبل اقتصاد کشور با آن درگیر هستند، اما اقدامات کاخ سفید در خروج ایالات متحده از برجام و آغاز دوباره دور جدید تحریم‌ها علیه ایران، می‌تواند بر ابعاد این مشکلات بیفزاید. تجربه تحریم در سال‌های ابتدایی دهه 90 نشان می‌دهد چنانچه یک برنامه مدون و مشخص برای حوزه تولید در دستور نباشد، بسیاری از بنگاه‌های تولید که هم‌اکنون با بخشی از توان خود فعالیت می‌کنند ورشکسته خواهند شد و بر میزان بیکاری افزوده می‌شود. با محدود شدن ارز حاصل از فروش نفت و گاز در کشور، منابع اقتصادی در مضیقه قرار خواهند گرفت و در این رابطه لازم است بیش از هر زمان دیگری به برنامه‌ریزی بهینه برای تخصیص منابع روی آورد. با توجه به اینکه دولتمردان ایرانی قصد ندارند زیر فشار امریکا شانه خالی کنند، تداوم گردش چرخ تولید در اقتصاد در زیر فشارهای امریکا اهمیت دو چندانی پیدا می‌کند.
حمایت از تولید داخلی جزو برنامه‌هایی است که همواره در اقتصاد ایران طرفداران پر و پا قرصی داشته است. حتی در زمان رژیم سابق که ایران به درجه‌ای وابسته به امریکا بود و از این جهت مشکلی برای واردات فراوان نداشت، شاه و دربار تلاش می‌کردند تا به نحوی تولیدات در کشور را تقویت کنند. با پیروزی انقلاب اسلامی و اتخاذ سیاست‌های استقلال طلبانه، اهمیت حمایت از تولید به مراتب بیش از گذشته شد زیرا دیگر خبری از روابط حسنه میان امریکا و ایران وجود نداشت و طبیعتا ایرانی‌ها باید برای تامین بخش اصلی نیازهای خود بر توانایی‌های خودشان متمرکز شوند. این رویه در سال‌های هشت سال جنگ و پس از آن به اشکال مختلف ادامه یافت ولی هنوز با رسیدن به یک خودکفایی معقول فاصله وجود دارد. طبیعی است که هیچ کشوری نتواند عملا در همه حوزه‌ها خودکفا شود ولی در حوزه‌هایی چون تامین غذا و برخی بخش‌های صنعتی کشورهایی مانند ایران که همواره زیر فشار قدرت‌ها قرار دارند، باید راه‌های عملی را بیابند.
بطور کلی از منظر تحقق هماهنگی کوتاه و بلندمدت باید گفت عوامل اقتصادی و منابع آنها، حذف فعالیت‌های دارای مزیت در شرایط کنونی می‌شوند در حالی که تحول اقتصادی در گرو بسط و گسترش فعالیت‌هایی است که به تحول مزیت‌های نسبی و ارتقای جایگاه کشور در تقسیم کار بین‌المللی منجر شود. تجربه توسعه کشورها نشان می‌دهد که بسط چنین فعالیت‌هایی به خودی خود محقق نشده و سیاست‌های حمایتگر صنعتی به درجاتی همین هدف را دنبال کنند. تازه پس از طراحی چنین برنامه‌ها و بسته‌هایی مساله بازخورد و اصلاح دارای اهمیت فراوانی است. سیاست اقتصادی همواره با امکان هدف‌گذاری‌های اشتباه رو به‌رو است اما آنچه اهمیت اساسی در سیاست‌گذاری دارد، نه امکان اتخاذ سیاست اشتباه بلکه پرهیز از اصرار بر تداوم چنین سیاست‌هایی است؛ به بیان دیگر همواره طرح‌های مختلف جهت حمایت از تولید در ایران اجرایی شده ولی این سیاست‌ها در رساندن کشور به کشوری صنعتی و مولد ناکام مانده اما منابع بسیاری به ویژه از بانک‌های کشور را هدر داده است. سیاست‌هایی که تبدیل به یک سنت در ایران شدند و هر گاه صحبت از حمایت از تولید، سیاستمداران به شکل کلیشه‌ای چنین برنامه‌هایی را در دستور قرار می‌دهند. حال آنکه سیاست‌های حمایت از تولید به دو بخش سیاست‌های حمایتگر و تسهیل‌گر تقسیم می‌شوند. دولت ایران بیشتر در سال‌های گذشته با رو آمدن نگاه‌های طرفدار تعدیل ساختار، بیشتر به سیاست‌های تسهیل‌گر روی آورده است. تغییر قانون کار، کاهش دستمزدها، کاهش سهم کارفرما از بیمه، کاهش مالیات سرمایه‌گذاران و... جزو سیاست‌هایی هستند که اغلب در جهت تسهیل تولید به کار گرفته می‌شوند. سیاست‌های حمایتگری نیز در ایران طرفدار دارند که هدف خود را اغلب بر دادن تسهیلات بانکی خلاصه می‌کند و منابع بانک‌ها را بدون بررسی‌های لازم در اختیار شماری از افراد قرار می‌دهد. طبعا با به وجود آمدن مشکلات گوناگون در سیستم بانکی کشور این سیاست‌ها امکان بسط و گسترش ندارند.
از سوی دیگر تبدیل شدن به کشوری صنعتی و تولیدمحور نیازمند اصلاحاتی گسترده در ساختار اقتصادی کشور است که در شرایط فعلی امکان تحقق تمام بستر آن موجود نیست. با این همه در شرایط فعلی تداوم وضعیت کنونی نیز نه تنها مشکلات را برطرف نمی‌کند بلکه به آنها دامن می‌زند.
حمایتگری صنعتی به زعم برخی از کارشناسان موجب ایجاد رانت می‌شود و راه رقابت را بر اقتصاد می‌بندد. این دسته از کارشناسان باور دارند برای آنکه صنایع رشد کنند باید از ابتدا در بستری فارغ از هرگونه مداخله‌گری دولت شکل بگیرند و بازار تداوم یا توقع تولید آنها را تعیین کنند. این بحث هر چند حاوی نکاتی درست است از جمله اینکه به هر حال حمایت از بخشی در مقابل بخش‌های دیگر نوعی اعطای رانت محسوب می‌شود اما این نکته را نادیده می‌گیرد که بدون حمایت مالی و تعرفه‌ای از صنایع، هیچ صنعتی نمی‌تواند توان رقابت با رقبای خارجی را بیابد. درنتیجه حمایت دولت باید در بستری اصولی شکل بگیرد و حداقل برای رانتی که می‌پردازد تقاضای پاسخگویی را هم داشته باشد. بطور مثال عدم پاسخگویی صنعت خودروسازی در ایران سبب شده تا این صنعت پس از نیم قرن فعالیت نیازمند کمک‌های دولت باشد اما در کشور کره جنوبی نیز که این صنعت همزمان با ایران شروع به کار کرد، به تدریج از میزان حمایت‌های دولت کاسته شد و اکنون صنعت خودروسازی این کشور به کلی مستقل از دولت اداره می‌شود.
رابطه مستقیم میان حمایت و رانت
در این میان همواره یک پرسش در میان طیف‌های مختلف اقتصاددانان مطرح می‌شود، آیا تولید نیازمند حمایت است و اگر آری چه حمایتی می‌تواند تولید صنعتی را توسعه دهد؟ به هر حال حمایتگری دارای منطقی محکم و تاریخی موفق در اقتصاد جهانی است، هر چند همانطور که گفته حمایتگری همواره با مخاطراتی جدی از جمله رانت‌جویی رو به‌رو می‌شود. اهمیت مساله تولید تنها در اقتصاد معنا نمی‌یابد، زیرا دستیابی دولت‌ها به اهداف رفاهی و حتی تامین مشروعیت و تقویت جایگاه آنها در عرصه بین‌المللی با توان تولیدی آنها و به تعبیری تولید صنعتی گره خورده است. از سوی دیگر توسعه صنعتی به ارتقای سطح دانایی یک کشور گره خورده و ارتقای سطح دانایی، بدون نقش آفرینی دولت، تقریبا ناممکن است. همچنین علاوه بر اینکه سیاست‌گذاری صنعتی به درجه‌ای به توزیع رانت می‌انجامد، اما این توزیع رانت همواره مانع توسعه نیست، بررسی تاریخی نشان می‌دهد که همه تجربیات موفق توسعه صنعتی سطوحی از توزیع رانت را تجربه کرده‌اند. در چین و کره جنوبی بیش از کشورهای دیگر این قاعده ملموس است. هر چند رانت در کل پاداش اضافه‌ای است که نصیب برخی از فعالیت‌های می‌شود اما دولت‌هایی که توانسته‌اند پاداش‌های خود را نصیب فعالیت‌هایی کنند که به رشد بلندمدت کشور شتاب می‌دهد، تجربه‌های موفق سیاست‌گذاری صنعتی را شکل بخشیده‌اند. به عبارت ساده‌تر توزیع رانت مدلید، یا همان رانت ارزش افزا و شتاب‌دهنده رشد بلندمدت، کلید دستیابی به اهداف صنعتی است.
در این میان باید توجه داشت سیاست‌گذاری صنعتی همواره با مخاطرات مهمی رو به‌رو است؛ این سیاست‌ها از یکسو با اشتباهات سیاست‌گذاری، یعنی تشخیص نادرست و اجرای غلط، و از سوی دیگر با مخاطره رانت‌جویی عوامل اقتصادی می‌تواند منجر به اتلاف منابع شود ولی برای گرفتن نتایج مثبت از این سیاست باید الزامات آن به درستی فهم شود. پرداخت پاداش اضافی به برخی از فعالیت‌ها باید در این جهت باشد که به اصلاح ساختار انگیزشی در اقتصاد منجر شود، به تعبیر دیگر چنانچه هیچ حمایت ویژه‌ای از صنعت صورت نگیرد، سرمایه‌گذاران به فعالیت در بخش‌های نامولد که دردسرهای کمتری دارد، بیشتر تمایل خواهند داشت، به ویژه که در ایران فعالیت‌هایی از این دست سود به مراتب بیشتری از فعالیت‌های مولد دارند. بنابراین باید حمایت از تولید با قاعده‌گذاری مناسب صورت بگیرد وگرنه حمایت از تولید به اشکال تاکنونی آن بیشتر به اتلاف منابع بدون دستیابی به رشد صنعتی منجر خواهد شد. اتفاقی که تاکنون در اقتصاد ایران رخ داده است و همچنان ایران در مسیر رسیدن به یک کشور صنعتی با تولید مرغوب دچار مشکل است.
تجربه چین؛ موفقیت در حمایتگری صنعتی
در جهان سیاست‌های متفاوتی در رابطه با رشد صنعتی به اجرا درآمده اما بی‌شک یکی از موفق‌ترین این سیاست‌ها در کشور چین عملی شد. چین در چهار دهه گذشته رشد مستمر و بالای اقتصادی داشته و همین سبب شده تا تبدیل به بزرگ‌ترین اقتصاد، تولیدکننده، تجارت‌کننده و بزرگ‌ترین نگهدارنده ذخایر ارزی در جهان تبدیل شود. طی این فرایند بیش از 600 میلیون نفر از جمعیت این کشور از فقر شدید رها شدند. هر چند عواملی چون دستمزد پایین در قیاس با کشورهای دیگر و پایین نگه داشتن مصنوعی واحد پول ملی هم از نکات قابل توجه این کشور هستند اما چندی پیش مرکز پژوهش‌های مجلس با تمرکز بر نقش دولت، به بررسی سه عامل بنگاه‌های بزرگ، بانک‌های بزرگ عمومی و کنترل بازار پول و همچنین کنترل و هدایت اعتبار و سرمایه‌گذاری‌های تولید در این کشور پرداخت. اقتصاد چین ترکیبی از انواع مکاتب اقتصادی است که پس از مرگ مائو به «اقتصاد سوسیالیسم بازار» یا «سوسیالیسم چینی» معروف شد. جدا از این مفاهیم ایدئولوژیک، اقتصاد چین ترکیبی از سرمایه‌داری، بنگاه‌های خصوصی، دولتی و هدایت آشکار دولت است که در آن دولت سعی دارد بازار را غالبا از طریق حمایت صنایع خاصی که انتظار موفقیت‌شان را دارد، هدایت کند. در اقتصادهایی از این دست، همانند کره جنوبی و ژاپن، تامین مالی بانکی نقش اصلی را ایفا می‌کند. این موضوع شباهت بسیاری با اقتصاد ایران دارد چرا که در ایران هم بیشتر سرمایه‌گذاری از طریق بانک‌ها و منابع آن صورت می‌گیرد. با شروع اصلاحات اقتصادی از سال 1978 دولت چین باور داشت که با به کارگیری سیاست‌های صنعتی توسط تعدادی از گروه‌های تجاری بزرگ در اتصال با زنجیره‌های متعدد از بنگاه‌های کوچک و متوسط اقتصاد را رهبری کند. از نظر مقامات چینی، این روش کم هزینه‌تر و کاراتر از روش‌های دیگر بود و از این راه می‌توان فاصله اقتصادی با کشورهای پیشرفته را با سرعت هرچه بیشتری کم کرد. از آن‌جایی که مهم‌ترین هدف دولت چین جذب نرخ بالای سرمایه‌گذاری بود، حجم بالایی از منابع و تسهیلات سیستم بانکی را به بنگاه‌ها و طرح‌های بزرگ اختصاص داد. در سال 1993 بانک جهانی اذعا کرد که مکانیسم دخالت در تخصیص اعتبار، عامل اصلی معجزه اقتصادی شرق آسیا بود؛ به عبارت ساده‌تر می‌توان گفت رشد بسیار بالایی که توسط تعدادی از اقتصاد‌های شرق آسیا پس از جنگ دوم جهانی به دست آمد، با اجرای رژیم هدایت اعتبار عملی شد. در واقع دولت چینی تا 98 میلادی با تخصیص متمرکز اعتبارات و سپس با ترکیبی از طراحی نظام انگیزشی خاص به رفتار سودجویانه بانک‌ها و تخصیص متمرکز، خلق اعتبارات بانکی را در جهت طرح‌های توسعه‌ای و با اولویت‌های اجتماعی سوق داد که هیچگاه اولویت‌های مکانیسم قیمتی را مورد توجه قرار نمی‌دهد. بر این اساس بازار پول همواره تحت کنترل جدی دولت چین بوده و چهار بانک بزرگ دولتی که اکنون نیز بخش اعظم سهامشان در اختیار دولت است و بعدها سه بانک سیاستی کاملا دولتی به عنوان بانک‌های عمومی عمل کردند که سرمایه‌گذاران اصلی در اقتصاد چین شدند.
توزیع رانت و برخورد قاطع با مدیران فاسد
هدف بانک‌های دولتی نه سودآوری، بلکه سرمایه‌گذاری‌های اجتماعی مانند طرح‌های زیرساختی بوده و هست. به بیان دیگر چینی‌ها هیچگاه به سیستم بانکی مستقل تن ندادند و با بالا نگه داشتن سهم دولت در نظام و سیاست‌گذاری پولی، شریان اقتصاد را در دست خود نگه داشتند. بیان این مساله در ایران امروز با انتقادات فراوانی همراه می‌شود با این همه چینی‌ها اصلاحات در هر حوزه‌ای را پذیرفتند به جز رها کردن کنترل سیستم پولی کشور. با این همه در ابتدای مسیر توسعه، چنین سرمایه‌گذاری‌هایی نیز باعث افزایش حجم مطالبات غیر جاری شد، اما رشد گسترده بخش واقعی اقتصاد و بنابراین ایجاد طرح‌های سودآور در بخش واقعی و دولتی بودن کل سیستم بانکی در نهایت به کنترل مشکل مطالبات غیر جاری یاری رساند. دولت چین همچنین نمونه‌ای از یک دولت کارآفرین است به این معنا که ریسک سرمایه‌گذاری‌های پرخطر را برعهده می‌گیرد و این امر به خلق فرصت‌هایی برای تولیدکنندگان منجر شده است.
در این میان باید به این نکته اشاره کرد که سیاست صنعتی تحت هدایت دولت از طریق کنترل بر روش‌های غیربازاری تخصیص منابع که با اعطای رانت به بخش‌ها و صنایع خاصی همراه است، فرصت‌های بسیاری را برای فساد به وجود آورد که طبعا نیازمند برخورد شدید با مساله فساد است. بطوری‌که یکی از روش‌های قاطعانه دولت چین در مواجهه با فساد، صدور احکام متعدد اعدام برای مدیران فاسد عالیرتبه دولتی بوده است. به بیان دیگر چینی‌ها با فشار حداکثری بر مفسدان و دادن احکام سنگین محاکم قضایی به مدیران و رهبران حزبی که فاسد می‌شوند، سعی کرده تا با سیاستی که می‌تواند فساد آور باشد، برخوردی سریع و قاطع داشته باشد و در این میان از محکومیت سازمان‌های حقوق بشری هم ابایی نداشته است.
