کاهش فشار مالیاتی در سال آینده

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی لایحه بودجه سال 98 پرداخت. این گزارش با صراحت می گوید که لایحه مذکور آنطور که ادعا می شود هیچ نسبتی با فضای تحریمی سال آینده و هیچ تفاوت ماهوی ای با بودجه های سال گذشته ندارد. محاسبات این گزارش نرخ تسعیر ارز در بودجه را 6 هزار تومان برآورد کرده و در زمینه نرخ رشد مالیات‌ها (با احتساب تورم 30 درصد)   به رقم منفی 20 درصد رسیده است. در زمینه بودجه عمرانی هم گفته شده که این بودجه هیچ رشدی نسبت به سال گذشته نداشته و با اشاره به روند نزولی کاهش تحقق این ردیف بودجه، نوشته است:  نسبت رقم تحقق یافته بودجه عمرانی به جاری نیز از حدود 40 درصد در سال 76  به حدود 17 درصد در سال 1397 رسیده است.

   مهندسی معکوس و  وضعیت نفت

 در این گزارش برای ترسیم واقعی شیوه بودجه‌ریزی در کشور از مفهومی تحت عنوان مهندسی معکوس بودجه ای استفاده شده است.  

براساس این گزارش اگرچه منطق اقتصادی بودجه‌ریزی اقتضا می‌کند که در هنگام رکود، بودجه به کمک اقتصاد بیاید و رونق‌افزایی کند، اما برمبنای همان منطق، این رونق‌افزایی باید برمبنای منابعی باشد که «از لحاظ اقتصادی سالم و دردسترس» باشند و به قول معروف دردی بر دردهای کنونی اضافه نکند. به همین دلیل هم هست که بنابر هنجارهای پذیرفته شده بودجه‌ریزی، در هنگام تدوین بودجه ابتدا باید «منابع در دسترس»محاسبه شوند (این منابع می‌تواند شامل درآمدهای متناسب با ظرفیت اقتصاد باشد، فروش بخشی از سرمایه به طوری که برای آیندگان هم چیزی بماند و نیز حداکثر میزان استقراضی که پایداری بودجه و اقتصاد را به هم نزند باشد) و سپس برمبنای این منابع در دسترس، مخارج و مصارف تنظیم شود. اصولا به همین دلیل، یعنی مقدم بودن منابع بر مصارف هست که بودجه، بعضی وقت‌ها انعطاف خود را از دست می‌دهد. یعنی منابع دردسترس و سالم به اندازه کافی موجود نیست و در نتیجه، امکان «مصارف مطلوب» (اعم از مصارف ضروری یا مصارف برای تحریک رونق و...) از بودجه سلب می‌شود. یعنی اول مصارف حساب شود و سپس براساس این مصارف، منابع برآورد شود. نتیجه این می‌شود که یا برخی منابع بیش از حد الزام استفاده می‌شود (مثلا منبع طبیعی بیشتر از سهم منطقی و متعارف نسل فعلی برداشت شود، مالیات بیش از توان تولید گرفته شود و یا بدهی بیش از توان بازپس دادن آن ایجاد شود) و یا اگر اینها هم نباشد، ارقام منابع روی کاغذ و به طور صوری باد شوند.

مهندسی معکوس بودجه در برخی کشورهای همسایه صادرکننده نفت، تعیین قیمت نفت در بودجه براساس این روش است، یعنی در برخی سال‌ها ملاحظه شده است که قیمت نفت را طوری در نظر می‌گیرند که کفاف سمت مصارف را بدهد، در حالی که اصولاً قیمت نفت در بازار جهانی تعیین می‌شود و در دست یک کشور خاص نیست.

ارقام مربوط به محاسبه سهم نفت در بودجه (اعم از نرخ تبدیل دلار به ریال، حجم صادرات و ...) در بودجه ذکر نمی‌شود و باید آن را برآورد کرد.

براساس محاسبه مرکز پژوهش‌های مجلس، در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود ۵۴ دلار، متوسط نرخ برابری دلار حدود ۶۰۰۰ تومان (برای کالاهای اساسی حدود ۴۲۰۰ و برای سایر کالاها حدود ۸۰۰۰ تومان)، صادرات نفت حدود ۱.۶۳۵ میلیون بشکه در روز و صادرات گاز طبیعی حدود ۳.۴ میلیارد دلار فرض شده است.

سرجمع منابع نفت در بودجه نیز بیش از ۱۴۲ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.

درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز به چهار جا تعلق می‌گیرد: بودجه، صندوق توسعه ملی، شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز. کل منابع حاصل از نفت در سال ۱۳۹۸ حدود ۳۵.۵ میلیارد دلار است که سهم هرکدام از چهار قلم گفته شده عبارت است از:سهم بودجه عمومی: ۲۳.۷۵ میلیارد دلار (معادل ۱۴۲ هزار میلیارد تومان در دو ردیف ۲۱۰۱۰۱ و ۲۱۰۰۹) ، سهم صندوق توسعه ملی: ۶.۵۹ میلیارد دلار،سهم شرکت نفت: ۴.۶۵ میلیارد دلار، سهم شرکت گاز: ۰.۵۱ میلیارد دلار.

این گزارش می‌گوید هر دلار کاهش قیمت نفت در سال آینده، سبب کاهش بیش از ۲.۴ هزار میلیارد تومان منابع بودجه خواهد شد.

براساس محاسبات گزارش مذکور وابستگی بودجه به نفت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸، حدود ۳۵ درصد خواهد بود. البته باید توجه داشت که این نسبت کمتر از میزان واقعی است، زیرا منابع غیرنفتی لایحه در عمل خوش‌بینانه برآورد شده و تحقق کامل آن بعید است.

اگر تصور کنیم که رقم صادرات نفت به احتمال زیاد مثلا بین 1 تا 1.2 میلیون بشکه در روز - آن‌هم اگر همه این رقم محقق یا به طور مناســبی تهاتر شــود و تخفیفی هم در کار نباشــد - خواهد بود، نتیجه این خواهد شـد که تمام محاسـبات فوق باید نادیده گرفته شـوند و محاسـبات دیگری انجام شود. تازه این با این فرض است که قیمت نفت در همان حدود 54 دلار در بشکه باقی بماند.

   بودجه غیرتحریمی

بسیاری از مسئولان لایحه بودجه سال 98 را یک لایحه مناسب تحریم عنوان می کردند اما ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس این است که تفاوت چندانی میان این لایحه با لوایح دیگر، به غیر از افزایش ارقام متناسب با تورم وجود ندارد و احتمالا بدون توجه به بزرگ شدن تورمی ارقام، به سختی بتوان لایحه بودجه سال تحریمی 1398 را از لوایح سال‌های دیگر تشخیص داد. در لایحه بودجه 1398 بودجه در دو سقف تنظیم شده است و احکامی پیشنهاد شده است که در صورت تصویب مجلس می‌تواند رشد برخی از هزینه‌های دولت را محدود کند(تبصره 21)

   کاهش 20  درصدی خالص مالیات

این گزارش می‌گوید: به‌طور کلی و از بابت تحقق مالیات‌های پیش‌بینی شده می‌توان گفت که در سال 1398 معادل 153  هزار میلیارد تومان به‌ عنوان درآمدهای مالیاتی عمومی مقرر شده است. این رقم نسبت به رقم درآمدهای مالیاتی عمومی قانون بودجه سال 1397 که حدود 142 هزار میلیارد تومان بود، حدود 8 درصد رشد داشته است. اگر نرخ تورم امسال و سال آینده را حداقل 30 درصد در نظر بگیریم، این یعنی اینکه مالیات به قیمت ثابت (تورم در رفته) تا 20 درصد کاهش پیدا کرده که قابل توجه محسوب می‌شود احتمالا این کاهش به دلیل توجه دولت به وضعیت اقتصاد و با ملاحظه کمک به وضعیت آن است. براساس این گزارش این در حالی است که بررسی ها نشان می‌دهد، اقتصاد ایران تقریباً نیمی از پتانسیل مالیاتی خود را استفاده نمی‌کند. به‌عبارت دقیق‌تر، طی بیش از دو دهه، متوسط تلاش مالیاتی (به معنای نسبت مالیات جمع‌آوری شده به میزان قابل 50 تا 60 درصد بوده است. این موضوع دلایل بسیاری دارد ازجمله آنکه مثلا برخی بین جمع‌آوری) بخش‌ها یا برخی از مؤسسات و سازمان‌ها یا برخی اقشار (مثلا هنرمندان سینما یا خوانندگانی که کنسرت برگزار می‌کنند و...) یا مناطق (مثل مناطق آزاد) معاف از تمام یا برخی انواع مالیات هستند، عده‌ای از فعالان اقتصادی حق مردم را نمی‌دهند (فرار مالیاتی وجود دارد)، سیستم‌های اطلاعاتی کافی برای مالیات‌ستانی وجود ندارد و اینکه تنوع پایه‌های مالی متعارف در اقتصاد ایران کافی نیست و برخی مالیات‌ها که می‌تواند گرفته شود، اخذ نمی‌شود.

   پایان عمر عمران با پول نفت

به نوشته این گزارش به دلیل نبود قواعد مالی مناسب بودجه‌ای مرتبط با چرخه‌های اقتصادی (که مانع افت بودجه عمرانی به دلیل بالا و پایین شدن‌های نفت شود) و نیز، نبود نگاه میان‌مدت در تنظیم بودجه کشور (یعنی نگاه فقط به سال بودجه‌ای نباشد)، این قسمت از بودجه، معمولا ارتباط مستقیمی با نوسان نفت پیدا کرده، به طوری که در سال‌های کمبود درآمد نفتی ناشی از کاهش قیمت نفت یا تحریم، این بخش نیز نحیف می‌شود و بخش اعظم بودجه به گذران امور(جاری یا همان هزینه‌های جاری) می‌گذرد و عمر عمران با استفاده از پول نفت عملا به‌سر می‌آید. اعتبارات سرمایه‌گذاری‌های عمرانی (موسوم به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) در لایحه بودجه سال 1398 حدود 62 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که در مقایسه با رقم قانون سال 1397( 62 هزار میلیاردتومان) تغییری نکرده است. با توجه به تورم، این به معنی کاهش بودجه عمرانی است. البته با توجه به میزان تحقق واقعی ارقام بودجه عمرانی در سالیان گذشته، حتی در صورت افزایش این عدد نیز، نمی‌توان در مورد آن تفسیر درستی داشت. اعداد و ارقام تحقق بودجه‌های عمرانی در سالیان گذشته به خوبی نشان می‌دهد که برخلاف بودجه‌های جاری که دولت‌ها مجبور بودند بپردازند (در برخی سال‌ها حتی بیش از 100 درصد) ، بودجه‌های عمرانی معمولا با نوسان و کمتر از عدد مشخص شده در قانون محقق شده‌اند. متوسط رقم تحقق برای بیست سال گذشته برای بودجه‌های عمرانی حدود 67 درصد و برای بودجه‌های جاری حدود 97 درصد بوده است. میزان تحقق بودجه عمرانی روند نزولی داشته است. همچنین، نسبت رقم تحقق یافته بودجه عمرانی به جاری نیز از حدود 40درصد در سال 76  به حدود 17 درصد در سال 1397 رسیده است.

   معایب اختصاصی کردن منابع

بودجه عمومی در بخش منابع و مصارف خود، دو جزء دارد. منابع و مصارف عمومی و منابع و مصارف اختصاصی. رقم بودجه عمومی دولت با رقم منابع عمومی دولت نباید اشتباه گرفته شود. منابع اختصاصی، معموالا منابعی هستند که محل مصرفشان، همان دستگاه ایجادکننده درآمد است (مانند درآمد بیمارستان‌ها یا دانشگاه‌ها). به این ترتیب، رقم بودجه عمومی برای ارزیابی حجم دولت یا دولت به عنوان یک کل واحد مناسب است و رقم منابع عمومی نیز برای ارزیابی حوزه ابتکار عمل دولت مناسب خواهد بود. بنابر اصول بودجه‌ریزی، بهتر است، تمام درآمدهای دولت ابتدا به یک استخر درآمدهای مشترک وارد شده و سپس در مورد محل مصرف آنها تصمیم‌گیری شود. اختصاصی کردن درآمد باعث می‌شود که این درآمدها وارد استخر مشترک نشده، بلکه با یک لوله انتقال مستقیم، به محل مصرف مورد نظر برسد و در نتیجه نتوان در مورد محل مصرف آن تصمیم‌گیری کرد. اختصاصی کردن درآمدها یک خاصیت بد دارند و آن اینکه درآمدی که در یک سال بودجه‌ای اختصاصی می‌شود، معمولا در سال‌های بعد هم اختصاصی باقی می‌ماند و از حوزه تصمیم‌گیری مجلس نیز خارج می‌شود. اختصاصی کردن درآمد علاوه بر محدودیت حوزه تصمیم‌گیری دولت و مجلس، یک خاصیت بدتر هم دارد و آن اینکه خیال دریافت‌کننده منابع را از بابت اختصاص درآمد راحت می‌کند و درنتیجه پاسخگویی و انگیزه بهبود بهره‌وری را کاهش می‌دهد. عارضه دیگر درآمدهای اختصاصی این است که ممکن است در برخی مواقع، مخصوصاً در مورد برخی عوارض یا جرائم و امثالهم، انگیزه کسب درآمد از میزان اجازه داده شده در قانون بودجه را بیش از اندازه لازم و بهینه مضاعف کند، زیرا دستگاه ایجادکننده درآمد می‌داند، هر درآمدی که کسب می‌کند به خودش داده خواهد شد. در بودجه سال آینده، 407 هزار میلیارد تومان، معادل 85 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف عمومی و معادل 70 هزار میلیارد تومان، معادل 15 درصد از بودجه عمومی، منابع و مصارف اختصاصی است که از 70 هزار میلیارد منابع اختصاصی، قرار است حدود 80 درصد از آن صرف هزینه‌های اختصاصی جاری دستگاه‌های ایجادکننده درآمد شود و بقیه صرف بودجه عمرانی اختصاصی این دستگاه‌ها خواهد شد.