11 بستر غیر شفاف بودجه 98

گروه اقتصاد کلان|

آن طور که از گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس بر می‌آید، زمینه‌های متعدد عدم شفافیت در لایحه بودجه سال آینده وجود دارد. در بخش‌هایی چون میزان کسری بودجه، درآمدهای مالیاتی، منابع نفت و گاز و هدفمندی یارانه‌ها، بودجه عمرانی و استانی این مساله به روشنی قابل مشاهده است و در بخش‌های دیگری از لایحه هم می‌توان سرنخی از این مساله را یافت. مجموع اینها به یازده بخش می‌رسد که نشان می‌دهد بودجه سال آینده با وجود اصلاحاتی در برخی بخش‌ها همچنان در رفع ابهامات و تامین حداقل‌های مورد نیاز برای یک بودجه شفاف، فاصله دارد.

به گزارش «تعادل»، بحث شفافیت اقتصادی، درقبال هر خبر فسادی که منتشر می‌شود به عنوان یکی از اصلی‌ترین راهکارها برای مقابله با چنین عارضه‌هایی مطرح می‌شود. با توجه به کاهش منابع در کشور و حرکت به سمت رشد منفی، احتمال افزایش فرصت‌ها برای منفعت جویان بیشتر است و به همین دلیل در شرایط کنونی اهمیت پرداختن به مسائلی چون شفافیت بیش از هر زمان دیگری است. در همین رابطه مرکز پژوهش‌های مجلس در سلسله گزارش‌هایی که در رابطه با بودجه سال 98 منتشر کرده، این موضوع را دستمایه گزارش دیگری قرار داده است و به تحلیل ابعاد مختلف عدم شفافیت در لایحه پیشنهادی دولت پرداخته است.

بررسی موضوع شفافیت در لایحه بودجه سال آینده حکایت از آن دارد که با وجود برخی تلاش‌ها برای ارتقای شفافیت بودجه، از جمله ارایه جدول منابع و مصارف هدفمندی در تبصره 14، همچنان شاهد ابهام‌ها و مواردی از عدم شفافیت هستیم که اصلاح آنها می‌تواند به پاسخگویی بهتر دولت در قبال نمایندگان ملت و آحاد مردم کمک شایان توجهی کند.

در بحث مرتبط با میزان کسری بودجه چنین بیان می‌شود که لایحه بودجه 98 همچون سنوات گذشته بدون کسری بودجه بسته و تقدیم مجلس شده و دولت نیز هر سال اعلام می‌کند که در لایحه بودجه کسری وجود ندارد. اگر چه براساس ترازهای سه‌گانه بودجه این حرف صحیح به نظر می‌رسد ولی واقعیت چیز دیگری است.

توضیح آنکه کسری بودجه اداره کشور در لابه‌لای ترازهای سه‌گانه گم می‌شود و عملا صحبتی از میزان کسری بودجه اداره کشور که لاجرم دولت را مجبور به فروش نفت یا انتشار اوراق تعهدزا برای پوشش کسری بودجه می‌کند و راهکارهای کاهش این کسری، به میان نمی‌آید. اضافه‌تر شدن تراز دیگری به بودجه‌های سنواتی با عنوان کسری بودجه جاری بدون نفت می‌تواند به برطرف شدن این نقیضه کمک کند. میزان این کسری در لایحه بودجه 98 حداقل 193 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. علاوه بر این با وجود تلاش‌های انجام شده در راستای شفافیت نسبی منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها، همچنان روابط مالی در صنعت نفت میان منابع عمومی، منابع هدفمندی یارانه‌ها و بودجه شرکت‌های زیر مجموعه، شفاف و آشکار نیست و بعضا براساس توافق بین دستگاه‌ها، منابع موجود صرف مصارف مختلف می‌شود.

در بخش درآمدهای مالیاتی، برخی از مصادیق عدم شفافیت درآمدهای مالیاتی در لایحه بودجه مطرح شده‌اند، مثلا عدم تعیین سهم کوشش مالیاتی در افزایش منابع مالیاتی سال آتی نسبت به سال جاری، عدم شفافیت در درآمدهای مالیاتی برخی از ردیف‌های لایحه بودجه که به ترتیب به مالیات نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی و مالیات شرکت‌ها و موسسات وابسته به آستان قدس رضوی اختصاص دارند.

توضیح آنکه با وجود تعیین تکلیف حقوقی نسبت به رویه قانونی مواجهه هریک از این نهادها و آستان با نظام مالیاتی به گونه‌ای است که به ابهام‌هایی در زمینه دامن می‌زند.

   بودجه شرکت‌های دولتی کلی است

در بحث بودجه شرکت‌های دولتی گرچه در پیوست سه لوایح بودجه سنواتی، بودجه شرکت‌های دولتی به تفکیک هر شرکت در 26 ستون ارایه می‌شود که دو ستون آن مربوط به درآمد و هزینه شرکت است ولی به دلیل کلی بودن دو رقم مذکور و عدم ارایه جزییات آن به خصوص در بخش هزینه‌ها حداقل به تفکیک هزینه‌های عملیاتی و غیرعملیاتی، اطلاعات دقیقی در خصوص اقلام مذکور وجود نداشته و برای مثال مشخص نیست چند درصد از هزینه‌های یک شرکت صرف حقوق و دستمزد می‌شود و سهم سایر هزینه از کل هزینه شرکت چه میزان است. به علاوه درخصوص شرکت‌هایی که سهام دولت در آنها کمتر از 50 درصد است هیچ اطلاعاتی در بودجه ارایه نمی‌شود و تنها سود سهام این شرکت‌ها در لایحه گزارش می‌شود. اطلاعاتی چون نام این شرکت‌ها، میزان سهام دولت در آنها، سایر سهامداران عمده در شرکت‌های مذکور، میزان سود سهام دولت به تفکیک هر شرکت و گروه‌بندی شرکت براساس گروه‌بندی فعالیت‌های اقتصادی در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصلا 44 قانون اساسی در اختیار نمایندگان مجلس و مردم قرار نمی‌گیرد.

عدم شفافیت اطلاعات طرح‌ها و پروژه‌های استانی یکی از مواردی است که باید مورد توجه قرار گیرد. تنها اطلاعاتی که در خصوص طرح‌های استانی در بودجه منعکس می‌شود رقم سر جمع اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه استانی است و هیچ اطلاعاتی از تعداد، عنوان و اعتبارات مورد نیاز برای اتمام و سایر ویژگی‌های آنها در دسترس نیست. به علاوه افزایش اعتبارات در نظر گرفته شده برای طرح‌های عمرانی در بودجه سال 98 نسبت به قانون بودجه امسال یکسان نیست. اگرچه این موضوع طبیعی و منطقی به نظر می‌رسد ولی تبیین دقیق دلایل ‌این افزایش‌ها و تفاوت میزان افزایش در میان طرح‌ها می‌تواند به شفافیت اجرای طرح‌های عمرانی در کشور کمک کرده و ابهام‌های احتمالی را مرتفع کند.

   بودجه استانی همچنان مبهم

یکی از موارد پرابهام بودجه سالانه نحوه تعیین سهم هر استان از اعتبارات بودجه استانی است. جدول 10 بودجه که اعتبارات بودجه استانی را به صورت سرجمع و به تفکیک استان مشخص می‌کند راسا توسط سازمان برنامه تهیه می‌شود و شاخص‌ها و معیارهای تعیین اعتبارات هزینه‌ای و عمرانی هر استان مشخص نیست. در جهت افزایش شفافیت بودجه، لازم است سازمان برنامه شاخص‌ها و معیارهایی ارایه کند که براساس آن این اعتبارات میان استان‌ها توزیع می‌کند. همچنین در لایحه بودجه سال آینده در مقابل ردیف «انتشار اوراق مالی برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال 1398» در یکی از جداول عدد یک درج شده است. براین اساس میزان انتشار اوراق اسلامی که دولت به این منظور در سال 1398 منتشر خواهد کرد مشخص نیست. البته این امر خود می‌تواند نشأت گرفته از عدم برآورد دقیق دولت نسبت به میزان سررسید اوراق در سال آینده باشد. در حال حاضر میزان بار اوراق سررسید شده دولت مشخص نیست و لذا نمی‌توان رقم پیش‌بینی شده برای این بازپرداخت را در لایحه بودجه بطور صحیحی ارزیابی کرد. نتیجه این عدم شفافیت می‌تواند به کمبود منابع پیش‌بینی شده برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده منجر شود و درنتیجه دولت مجبور به برداشت از سرجمع بودجه شود.

   مساله خزانه‌

در حال حاضر برخی از دریافتی‌ها در حساب خزانه‌داری کل متمرکز نمی‌شوند. از جمله عوارض دریایی که توسط سازمان بنادر دریافت می‌شود. همچنین صادرات غیر نفتی شرکت‌های دولتی و درآمد اختصاص برخی دستگاه‌ها نظیر بیمارستان‌های دولتی در حساب خزانه‌داری کل متمرکز نیست که این سبب می‌شود مساله واریز منابع عمومی به خزانه دولت با عدم شفافیت‌های گسترده مواجه باشد. این در حالی است که براساس بند ب ماده 17 قانون برنامه ششم توسعه دستگاه‌ها مکلفند حساب‌های خود را نزد بانک مرکزی افتتاح کنند. اجرا نکردن مفاد این قانون باعث شده درصد قابل توجهی از درآمدهای دولت در هفته آخر اسفندماه وصول شود که این رخداد منجر به آن می‌شود که تمام دستگاه‌ها در تکاپوی حفظ بودجه خود اقدام به اتمام قراردادها یا بستن قراردادهای جدید کنند در حالی که در ماه‌های دیگر به دلیل عدم اطمینان از وصول بودجه تقریبا فعالیتی وجود نداشته است. به عبارت دیگر دولت در برخی ایام با کمبود بودجه و استقراض از سیستم بانکی و مشکلات ناشی از آن مواجه است و در برخی مواقع با مازاد بودجه روبرو است این در حالی است که عملکرد مناسب دولت در گرو نوسان حداقلی و هموار بودن جریان وجوه نقد دولت است. به علاوه عدم علاقه برخی دستگاه‌ها به تمرکز همه منابع در خزانه داری کل به بروز برخی آسیب‌ها منجر می‌شود که از آن جمله می‌توان به عدم شفافیت درآمدها و هزینه‌ها و بی‌انضباطی در نظام اداری کشور اشاره کرد.

در بخش اعتبارات دستگاه‌های اجرایی، در حال حاضر تمام اعتباراتی که بابت جبران خدمت کارکنان در دستگاه‌های اجرایی هزینه می‌شود لزوما ذیل همین عنوان درج نمی‌شود؛ به بیان دیگر اعتبارات دیگری هم برای جبران خدمات کارکنان هزینه می‌شود که در سایر فصل‌های هزینه‌ای قرار می‌گیرند از این رو مشخص نیست که در حال حاضر در کشور چقدر بابت حقوق و دستمزد پرداخت می‌شود. همچنین در حال حاضر آمار روشن و مشخصی از تعداد پرسنل استخدامی دولت در دست نیست. از سوی دیگر دلیل وجود پیوست چهار این بوده است که نشان دهد بودجه اختصاص یافته به دستگاه‌ها برای انجام چه امور و خدماتی به دستگاه‌ها اعطا می‌شود. فارغ از مباحث فنی مرتبط با این موضوع که آیا اساسا چنین نگرشی به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد برای تمام وظایف دستگاه‌های دولتی صحیح بوده یا خیر، این ابهام وجود دارد که آیا اعتبارات دستگاه‌ها واقعا براساس ارقام مندرج در پیوست چهار به دست آمده یا برعکس یعنی پیوست چهار از روی اعتبارات از پیش تعیین شده دستگاه‌ها ساخته شده است.