حمایت‌های مالی دولت در مقابله با بحران بانکی

ژاله  زارعی|

دولت ایتالیا برای خروج از بحران بانک، بیش از دو دهه را صرف حمایت مالی از بانک‌ها و تشویق آنها به ادغام نمود اما تجربه ژاپن نشان داده که بدون نظارت مستقل نمی‌توان اعسار بانکی را بهبود بخشید. سیستم بانکی ایتالیا نسبت به سایر کشورهای اروپایی بیشتر در معرض تهدیدات بحران مالی و اقتصادی قرار گرفت و این شرایط زمینه بروز بحران بدهی را فراهم آورد. کارشناسان معتقدند این بحران می‌تواند کل سیستم بانکی اروپا را تحت‌الشعاع قراردهد. از اینرو، در این نوشتار سیاست‌های اتخاذ شده دولت‌های ایتالیا برای خروج از بحران بانکی را در دو بخش مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در بخش اول سیاست‌های ناموفقی همچون حمایت دولت و استفاده از منابع بین‌المللی و بخش خصوصی ارزیابی شده و در بخش دوم، بر تغییر رویکرد در مقررات نظارتی تاکید خواهد شد. مشابه با تصمیمات اولیه اتخاذ شده در ژاپن برای عبور از بحران، ایتالیا نیز بیش از دو دهه را صرف تشویق بانک‌ها به ادغام نمود. در شروع دهه ۱۹۹۰، حدود ۷۵ درصد از بخش بانکداری ایتالیا، در دست دولت بود. به منظور سازماندهی بخش بانکداری، دولت اقدامات جدیدی را در سال ۱۹۹۰ آغاز کرد و بانک‌های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کرد. البته، بازیگران اصلی این موسسات خصوصی به لحاظ اسمی و حقوقی، زیرمجموعه‌هایی از بخش دولتی کشور بود. با کاهش رشد اقتصادی در دهه ۲۰۰۰، فشار بر شبکه بانکی افزایش یافت و روند بازپرداخت بسیاری از تسهیلات اعطایی در کشور کاهش یافت. لذا بانک‌ها و دولت ایتالیا، دو رویکرد را برای احیای مجدد این بخش دنبال کردند که در رویکرد اول، بخش دولتی درگیر نبود درحالی که، در رویکرد دوم این بخش نقش اساسی داشت. در رویکرد اول، بانک‌ها می‌توانستند تجدید سرمایه خود را از طریق بازارهای داخلی و بین‌المللی تامین نمایند و هیچ‌گونه حمایتی از سوی دولت صورت نمی‌پذیرفت. اما در عمل، صرفاً بانک‌های بین‌المللی بزرگ ایتالیا قادر به انجام این شرایط بودند. به‌ عنوان نمونه، بانک یونی‌کردیت، اقدامات بزرگی در جهت تجدید ساختار ترازنامه خود انجام داد. رویکرد دوم در اغلب بانک‌های ایتالیایی مورد استفاده قرار گرفت. زیرا، ساختارهای مالکیت این بانک‌ها مانند یونی‌کردیت مبتنی بر بازار نبود و آنها به آسانی به منابع مالی خصوصی از خارج از کشور دسترسی نداشتند. لذا از بخش دولتی برای حل ناترازی کمک گرفتند. اما تجربه ژاپن نشان داده بود که بدون نظارت مستقل و اعمال فشارهای نظارتی، استفاده از ابزارهایی همچون تجدید سرمایه و حمایت‌های دولت، نمی‌توان اعسار بانکی را بهبود بخشید و بانک‌ها در عمل انگیزه کمی برای حل ضعف‌های زیربنایی ترازنامه دارند. بطوری که، بانک‌های ایتالیا نیز به‌ غیر از تجدید سرمایه‌ها، تلاش‌های مکرری برای کاهش سطح مطالبات معوق انجام دادند که عموماً ناموفق بودند. دولت با تاکید بر استفاده از رویکرد دوم برای احیای بانک‌ها، اقداماتی را برای کمک به چهار بانک ایتالیا که در پایان ۲۰۱۵ با مشکل مواجه بودند انجام داد. ابتدا، برنامه‌ای را برای تقسیم بانک‌های دولتی به بانک سالم و ناسالم تهیه کرد. سپس با هماهنگی سه بانک ایتالیایی (یونی‌کردیت، ایتنسا سان پاولو و یوبی بانکا)، یک وام ۱۸ ماهه را برای آنها تامین کرد. گرچه دولت در طراحی این برنامه نقش داشت، اما هیچ پول دولتی بطور مستقیم به آنها پرداخت نکرد. زیرا، اساساً پول کافی در صندوق‌های تأمین مالی شده توسط بخش خصوصی وجود داشت. البته، مشکلات این چهار بانک کوچک بوده و فقط یک درصد از سپرده‌ مردم نزد این بانک‌ها بود. بنابراین برای دولت، تجدید سرمایه مورد نیاز برای تسویه بدهی آنها، مشکل نبود. پس از مدت زمان کوتاهی، سایر بانک‌ها نیز نیازمند کمک دولتی از آن نوع شدند. بطوری‌که، بانک پوپولاردی ویسنزا و ونتو بانکا، در آغاز ۲۰۱۶ هر دو متقاضی حمایت بودند. دولت بار دیگر یک صندوق دارایی خصوصی را به‌نام آتلانته در آوریل ۲۰۱۶ ایجاد کرد با این امید که بخش خصوصی متعهد به پرداخت ۴ الی ۶ میلیارد یورو شود. این صندوق به منظور ایجاد یک سازوکار تبدیل دارایی به اوراق قرضه ایجاد شد که می‌توانست معادل ۵۰ تا ۱۰۰ میلیارد یورو مطالبات معوق را خریداری کند. مشوق‌های بازار برای سرمایه‌گذاری در این صندوق چندان ترغیب‌کننده نبود و سرمایه این صندوق صرفاً توانست تا میزان ۸۰۰ میلیون یورو افزایش یابد. البته، منابع مالی صندوق «آتلانته ۱» که قرار بود برای تجدید ساختار مطالبات معوق استفاده شود، عمدتاً برای تجدید سرمایه بانک پاپلور دی ویسنزا و ونتو بانکا استفاده شدند. در آگوست ۲۰۱۶، «آتلانته ۲» با هدف افزودن ۲٫۴ میلیارد یورو دیگر برای کمک به مونت‌دی‌پاشی‌دی‌سینا ایجاد شد. البته، تا نوامبر ۲۰۱۶، بخش خصوصی حدود ۷۵۰ میلیون یورو به این صندوق کمک کرد که کمتر از میزان پیش‌بینی شده بود. در سال ۲۰۱۷، مونت‌دی‌پاشی‌دی‌سینا بیشترین تنش در بخش بانکداری ایتالیا را تجربه می‌کرد. البته در طول 9 سال گذشته، این موسسه مالی چندین بسته کمکی برای تجدید سرمایه خود دریافت کرده بود اما مشکلاتی در ارتباط با تسویه مطالبات معوق خود داشت. بررسی سیاست‌های پیاده‌سازی شده در ایتالیا برای خروج از بحران بانکی نشان داد که ادغام، حمایت مالی دولت، استقراض از نهادها و موسسات بین‌المللی و بخش خصوصی نتوانستند بهبودی در ناترازی صورت‌های مالی بانک‌های ایتالیا ایجاد نمایند. از این رو، این کشور با الهام از تجربیات ژاپن به این نتیجه رسید که افزایش سخت‌گیری نظارتی، ممکن است بتواند نجات‌دهنده فرآیند تجدید ساختار بانک‌ها و عبور از بحران بانکی در ایتالیا باشد که در نوشتار بعدی مورد بحث قرار خواهد گرفت.