8 محور اصلاح ساختار بودجه
اخیرا از طرف مسوولان صحبت‌های زیادی در خصوص ضرورت اصلاح ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح شده است. محمد قاسمی، معاون مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه 8 محور اصلاحی بودجه را مطرح کرده و می‌گوید: اجماع درباره محورهای اصلی اصلاحات و اصول حاکم, زمینه اصلاح ساختار بودجه را فراهم می‌کند
به گزاش «تعادل» محمد قاسمی، معاون مرکز پژوهش‌های مجلس در جلسه هفته گذشته موسسه دین و اقتصاد به مسائل و راهبردهای اصلاحی بودجه‌ریزی در ایران پرداخت. وی در این سخنرانی ابتدا با نگاهی آسیب‌شناسانه روندهای مهم در بودجه کشور را تشریح و سپس راهبردهای اصلاح ساختاری را معرفی کرد.
قاسمی گفت: اگر قرار باشد نظام بودجه‌ریزی اصلاح شود باید ابعادی داشته باشد که در این زمینه ابتدا لازم است تعدادی از روندهایی که در نظام بودجه‌ریزی ایران مرسوم است را تشریح و سپس به چرایی شباهت روندها با وجود تفاوت رویکرد دولت‌ها و مجالس با یکدیگر اشاره کنم.
معاون مرکز پژوهش‌های مجلس چند روند ناکارآمد را به شرح ذیل معرفی کرد: « هزینه‌های جاری به سرعت در حال گسترش است بطوری که آمارها نشان می‌دهد نسبت هزینه‌های جاری به مصارف عمومی در طول زمان کاهش زیادی یافته و در چند سال اخیر حول و حوش 80 درصد نوسان داشته است، در حالی که سهم هزینه‌های عمرانی از کل مصارف عمومی دولت روندی کاهنده دارد. این رقم‌ها به قیمت اسمی بود ولی اگر با تورم (شاخص هزینه‌های دولت) تعدیل شود، مشاهده می‌کنیم هزینه‌های جاری به قیمت ثابت آنچنان رشد نکرده است، به گونه‌ای که تقریبا در قدرت خرید هزینه‌های جاری دولت در سال 96 به اندازه سال 95 است.
وی ادامه داد: آمارها در زمینه هزینه‌های عمرانی بودجه اوضاع وخیم‌تری را نشان می‌دهد؛ هزینه‌های عمرانی را اگر با قیمت ثابت محاسبه کنیم، نشان می‌دهد که قدرت خرید دولت در سال 1396 حتی کمتر از قدرت خرید سال 1393 است. کاملا واضح است چه اتفاقی افتاده است. مثلا گفته می‌شود که دولت می‌خواهد در سال 1397 به میزان 60 هزار میلیارد تومان اعتبار عمرانی بدهد ولی قدرت خرید این اعتبار برای خرید کالاهایی مانند سیمان، فولاد و...که نسبت به سال 95 سه برابر شده است، یک سوم شده است.
معاون مرکز پژوهش‌های مجلس اضافه کرد: یکی دیگر از روندهای بودجه مرتبط با نحوه جبران کسری بودجه است. ما در اینجا کسری بودجه را با تعریف کسری عملیاتی و سرمایه‌ای در نظر می‌گیریم، یعنی در طرف منابع علاوه بر درآمدهای مالیاتی، منابع حاصل از فروش نفت و گاز هم لحاظ می‌کنیم، در این صورت آمارها نشان می‌دهد که کسری بودجه را از سال 81 تا 88 از طریق صندوق توسعه جبران کرده‌ایم. بعد از اینکه صندوق خالی شد و از سال 89 تا 94 تامین منابع از سمت فروش شرکت‌ها بوده و سپس تا سال 96 استقراض اصلی‌ترین منبع برای تراز بودجه بوده است. باید بگویم که اوراق یک تعهد برای دولت وقت و دولت‌های بعدی است و یک تامین مالی بی‌هزینه مانند آنچه در ماقبل آن رخ می‌داده، به حساب نمی‌آید.
او همچنین گفت: از دیگر روندهای قابل توجه موضوع کسری تراز عملیاتی است که شدیدا رو به افزایش دارد در حالی که طبق برنامه‌ها باید به صفر می‌رسید. همچنین تقریبا نیمی از بودجه از سمت منابع سرمایه‌ای مانند نفت و فروش شرکت‌ها تامین می‌شود.»
قاسمی گفت: اینها علامت‌هایی است که نشان می‌دهد که مشکلاتی در زمینه بودجه وجود دارد و اگر این مشکلات آسیب‌شناسی نکنیم در نهایت نمی‌توانیم در آن تغییر بنیادینی ایجاد کنیم. به نظرم مهم‌ترین مشکل موجود این است که فهم درستی از نظام بودجه‌ریزی وجود ندارد. هر داده‌ای در بودجه یک مکعب است هر طرف آن گویای یک بعد شامل منابع و مصارف، اداری و تشکیلاتی، اقتصادی، استانداردها و موازین فنی، نظارت‌های مالی و عملیاتی و حقوقی است.در حقیقت ما با یک پدیده چندوجهی روبه رو هستیم. توی همه این 6 وجه یک مشکل ساختاری وجود دارد. مثلا در بخش منابع و مصارف بحث‌های وابستگی به نفت، توجه نکردن به ماهیت منابع و مصارف، کسری بودجه و بدهی‌های دولت و افزایش سهم هزینه‌های جاری است.
قاسمی گفت: در زمینه توجه نکردن به ماهیت منابع و مصارف یک مثال می‌زنم. یک شرکت دولتی در یک شهری داشتیم که هیات‌مدیره آن تصمیم گرفته بود تیم فوتبال تشکیل دهد و 300 میلیون به بازیکن داده بود در حالی که این شرکت زیان‌ده بوده است.
وی افزود: از دیدگاه تشکیلاتی هم مسائلی مانند گسترش تشکیلات دولت مبتنی بر عرضه گرایی، نامعلوم بودن معیارهای استفاده از منابع عمومی، کاستی‌های قانونی تشکیلات دولت، تداوم شیوه‌های سنتی انجام وظایف دولت، تمرکزگرایی و تداخل وظایف وجود دارد. از دیدگاه حقوقی هم باید به 4 مساله باز بودن فرآیند چانه‌زنی تا پایان سال، روشن نبودن حقوق و اختیارات قوای مقننه و مجریه، قانون‌گذاری ضمن تهیه و تصویب بودجه و ناقص بودن چارچوب قانونی فرآیند بودجه‌ریزی اشاره کرد. از دیدگاه استانداردها و موازین فنی هم روشن نبودن محدوده سند بودجه، فقدان کارکردهای موثر ابزارهای بودجه‌ای از جمله تخصیص, موافقتنامه و...، روشن نبودن تعریف و محدوده طرح‌های عمرانی و تغییر مداوم طبقه‌بندی‌ها و عدم امکان تحلیل‌های سیاستی وجود دارد. از دیدگاه نظارت‌های مالی و عملیاتی هم باید به تعدد مراجع نظارتی، نامشخص بودن محدوده نظارت، روشن نبودن موازین و استانداردهای نظارتی و ناکارآمدی نظارت عملیاتی اشاره کرد.
قاسمی گفت: بودجه باید به دو سوال جواب دهد؛ کشور با چه هزینه‌ای اداره می‌شود و با چه کیفیتی؟ این ساختار فعلی پاسخگوی این دو سوال نیست.
وی در ادامه افزود: در اینجا باید به این بپردازیم که اگر قرار است ساختار بودجه‌ریزی اصلاح شود باید چه ویژگی‌هایی داشته باشد. ساختار بودجه‌ریزی یعنی صلاحیت‌ها، اختیارات و مسوولیت‌های دست‌اندرکاران بودجه از رییس‌جمهوری تا مجلس و عوامل فنی و ... و شرایط نهادی آن. یعنی مواردی که به رفتار این دست‌اندرکاران شکل می‌دهد. این شرایط نهادی مسائلی مانند نحوه شکل‌گیری ارکان تصمیم‌گیری (دولت و مجلس)، عدم وجود الگویی بومی برای اداره امور عمومی، تمرکزگرایی شدید در اداره کشور، وجود منابع حاصل از نفت، عدم تعادل‌های منطقه‌ای و تراکم قوانین و مقررات مالی برمی‌گردد.
وی گفت: در اینجا به سوال ابتدایی برمی‌گردم چرا دولت‌های متفاوت نتایج مشابهی داشته‌اند؟ دقیقا این موضوع به همین شرایط نهادی برمی‌گردد که دست‌اندارکاران را به کارپرداز تبدیل کرده است.
محورهای اصلی اصلاحات
قاسمی در ادامه گفت: از دهه 6۰ به بعد اقدامات مختلفی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور انجام شده است. به سه دلیل این اقدامات در حدود لازم نتیجه بخش نبوده است: عدم اجماع در سطوح عالی سیاست‌گذاری کشور، حل مشکلات به صورت موقت با استفاده از منابع حاصل از نفت و واهمه از اخلال درامور جاری کشور.
وی افزود: بر اساس کار مشترک مرکز پژوهش‌ها و دیوان محاسبات محورهای اصلی اصلاحات و اصول حاکم تهیه و تدوین شده است. این محورهای شامل 8 مورد ذیل می‌شود: تعیین دقیق محتوی و ساختار بودجه و تصریح صلاحیت‌های قوای سه گانه در فرآیند بودجه‌ریزی، مشخص‌سازی محدوده وظایف دولت از طریق تعریف ترازهای بودجه‌ای به تفکیک ماهیت منابع و مصارف عمومی با حفظ قاعده تمرکز وجوه در خزانه تعیین محدوده بودجه (لحاظ کردن کلیه منابع و مصارف) و دامنه اطلاعات موجود در آن فراهم کردن زمینه تهیه بودجه مبتنی بر عملکرد، توسعه عدم تمرکز و انعطاف در اداره امور بخش عمومی در حد ظرفیت‌های قانون اساسی و استفاده حداکثری از ظرفیت‌های استان‌ها و شهرداری‌ها و بخش‌خصوصی نوسازی نظام مالی و استقرار تدریجی نظام حسابداری تعهدی طراحی نظام گزارش دهی و نظام نظارتی متناسب با استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد اصلاح ساختار حقوقی نظام مدیریت مالی و اداری کشور در چارچوب قانون بودجه‌ریزی.
وی در پایان نتیجه گرفت که اجماع درباره محورهای اصلی اصلاحات و اصول حاکم, زمینه اصلاح ساختار بودجه را فراهم می‌کند. همچنین گفت: باید ساختار حقوقی منسجمی برای نظام مدیریت مالی و اداری کشور در چارچوب قانون بودجه‌ریزی تعریف, طراحی و به تصویب برسد و برای رفع نگرانی درباره اخلال در امور جاری کشور دولت موظف می‌شود ظرف ۵ سال اصلاحات لازم اداری و مالی را در قالب قانون انجام دهد.
