رای دیوان عدالت اداری به نفع هیات مقررات‌زدایی
هیات تخصصی دیوان عدالت اداری شکایت کانون وکلا از مصوبه «هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوز کسب و کار»، درباره تأسیس موسسات حقوقی و الزام کانون‌های وکلا و مرکز امور مشاوران قوه قضاییه به بارگذاری اطلاعات پروانه وکالت در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار را رد کرد.
در گردش کار این پرونده آمده است:
با شکایت کانون وکلای دادگستری مرکز با وکالت آقایان نادر دیوسالار و امیرحسین اکبری و حامد دهقان و خانم آرزو پرهیزگار و آقای علی نصیری درونکلا و آقای حمیدرضا سعیدی به طرفیت هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوز کسب و کار (وزارت امور اقتصادی و دارایی) با موضوع شکایت ابطال مصوبه شماره ۴۳۲/۸۰ مورخ ۱۵/۰۲/۱۳۹۷ موضوع جلسه بیستم مورخ ۲۷/۰۱/۱۳۹۷ هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار این شکایت در هیات تخصصی دیوان عدالت اداری مورد بررسی قرار گرفت.
شکات دادخواستی به طرفیت هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوز کسب و کار (وزارت امور اقتصادی و دارایی) به خواسته ابطال مصوبه شماره ۴۳۲/۸۰ مورخ ۱۵/۰۲/۱۳۹۷ هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است که متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
۱- با عنایت به اینکه ثبت و تأسیس شرکت‌ها و موسسات با موضوع فعالیت حقوقی (به استثنا فعالیت حقوقی در امور وکالت محاکم دادگستری) طبق هیچ قانونی منوط به کسب اذن از کانون‌های وکلای دادگستری یا مرجع دیگر نشده است، اداره کل ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری الزامی به استعلام یا اخذ مجوز در زمان ثبت اشخاص حقوقی مذکور ندارد و همان رویه سابق اداره مذکور ادامه می‌یابد.
2- پیشنهاد کانون وکلای دادگستری مرکز مبنی بر ایجاد مجوز «موسسات حقوقی» مورد تأیید هیات مقررات‌زدایی قرار نگرفت. بر این اساس اطلاعات بارگذاری شده در‌خصوص موضوع مذکور از پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار حذف می‌شود و بنابراین فعالیت موسسات مذکور پس از ثبت نزد مرجع ثبت شرکت‌ها و موسسات غیرتجاری نیازمند اخذ مجوز نیست.
۳- به منظور بررسی پروانه وکالت در جلسات آتی هیات از سوی دبیرخانه هیات به کانون‌های وکلای دادگستری و مرکز امور مشاوران قوه قضاییه حداکثر دو هفته مهلت داده شود تا اطلاعات پروانه وکالت را در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار بارگذاری نمایند.
دلایل شاکیان برای ابطال مقرره مورد شکایت:
شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه تقاضای ابطال مقرره مورد شکایت را مطرح نموده و در تبیین مبنای خواسته خود اعلام کرده‌اند:
با توجه به تعریف فرد صنفی در مواد ۲، ۳ و ۱۵۶ قانون نظام صنفی و تبیین تخلفات افراد صنفی در ماده ۵۷ به بعد قانون فوق و همچنین اشاره به کیفیت رسیدگی به این تخلفات در ماده ۷۲ قانون یاد شده و تعیین شرایط صدور پروانه در قانون فوق الاشاره مشخص است که نظام حقوقی مستقلی برای افراد صنفی وجود دارد. با این حال بر اساس تبصره ماده ۲ و ماده ۳ قانون نظام صنفی، صنوفی که قانون خاص دارند از جهت نحوه صدور مجوز و تنظیم امور و نظارت و … از مقررات قانون نظام صنفی استثنا شده‌اند. با توجه به همین مقررات، صنف وکالت از شمول مقررات نظام صنفی خارج شده و بسیاری از موازین حقوقی مربوط به رقابت، انحصار و اخلال در بازار که در مواد ۷۲ تا ۸۰ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تبیین شده‌اند، در خصوص وکالت مصداق پیدا نمی‌کنند. وکالت از جهت ماهیت و موضوع آن و محل انجام و هدف و تشکیلات سازمانی و نحوه رسیدگی به تخلفات نیز با کسب و کارهای دیگر متفاوت است. همین تفاوت‌ها موجب شده است تا وکالت مشمول حکم مقرر در تبصره ماده ۳ قانون اصلاح سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نباشد که بر اساس آن مقرر شده است صادر‌کنندگان مجوز کسب و کار اجازه ندارند به دلیل اشباع بودن بازار کار از پذیرش تقاضا یا صدور مجوز کسب و کار خودداری نمایند. همچنین با توجه به حکم مقرر در ماده ۵۵ قانون وکالت ۱۳۱۵ که بر اساس آن هرگونه فعالیت حقوقی اشخاص باید مستند به پروانه وکالت بوده و دخالت در عمل وکالت با عناوین مختلف ممنوع است، اقدام هیات مقررات‌زدایی وزارت اقتصاد و دارایی در صدور مقرره مورد شکایت و مستثنی کردن فعالیت‌های حقوقی از فعالیت‌های مربوط به وکالت در محاکم دادگستری؛ مغایر با حکم ماده ۵۵ قانون وکالت بوده و ابطال آن مورد تقاضا است.
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی و رییس هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به موجب لایحه شماره ۱۳۰۷۷۷/۱۹۰/۸۰ مورخ ۲۷/۰۶/۱۳۹۷ بطور خلاصه توضیح داده است که:
1- هیات مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار بر اساس مواد 1، 3، 6 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور عهده‌دار بررسی وجاهت قانونی مجوزهای کسب و کار است و کانون وکلای دادگستری مرکز نیز در نامه‌های شماره ۹۰۳۶۹ مورخ ۲۴/۰۶/۱۳۹۵ و شماره ۹۱۲۵۳ مورخ ۰۴/۰۸/۱۳۹۵ صلاحیت این هیات را پذیرفته است .
۲- کانون وکلای دادگستری مرکز در دادخواست خود تلاش دارد شغل وکالت را با کسب و کارهای دیگر متفاوت دانسته و صلاحیت هیات مقررات‌زدایی و تسهیل مجوزهای کسب و کار برای وضع مقرره مورد شکایت را نفی نماید. این در حالی است که بر اساس بند ۲۱ ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و بند (ث) ماده ۱ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، کسب و کار مفهوم عامی دارد و صرفاً منحصر به صنف نیست و ماده ۲ آیین نامه ثبت تشکیلات و موسسات غیر تجاری نیز موید همین دیدگاه است. همچنین تعریف فرد صنفی در ماده ۲ قانون نظام صنفی شامل وکالت هم می‌شود و عدم شمول احکام قانون نظام صنفی بر یک حرفه به منزله استثنا شدن آن حرفه از مفهوم صنف نیست. تعریف (بازار) در بند ۱ ماده ۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز شامل خرید و فروش خدمات هم می‌گردد و جرایم مربوط به رویه‌های ضد رقابتی و انحصار هم با توجه به حکم ماده ۴۳ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی قابل انتساب به حرفه وکالت هم هستند.
۳- مصوبه مورد اعتراض مغایرتی با اصول ۲۸ و ۳۵ قانون اساسی ندارد و در واقع عملاً زمینه اجرای بهتر آنها را فراهم می‌کند.
4- مستنداتی مانند رأی شماره 134 مورخ 30/3/1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ماده 55 نظام نامه قانون وکالت، ماده 103 قانون مالیات‌های مستقیم و نظریه مورخ 22/12/1395 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی موید این واقعیت هستند که حرفه وکالت، مصداق کسب و کار و فعالیت اقتصادی است .
۵- در قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت و قانون استقلال کانون وکلا هیچ گونه حکمی در خصوص ممنوعیت اطلاع‌رسانی شرایط، مدارک و پروانه‌های وکالت وجود ندارد و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از حیث تکلیف به ارسال اطلاعات مرتبط با پروانه وکالت از سوی مراجع صدور آن به هیات مقررات‌زدایی تعارض و مغایرتی با قوانین مورد استناد کانون وکلا ندارد. ضمن آنکه بر اساس نظریه شماره ۱۰۴۵۷۳ مورخ ۲۲/۱۲/۱۳۹۵ معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی تبصره ماده ۱ قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری به موجب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نسخ شده است.
۶- از ماده ۵۵ قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ انحصار ثبت و فعالیت موسسات حقوقی و ارایه خدمات حقوقی به وسیله وکلای دادگستری مستفاد نمی‌گردد و در عین حال در مقرره مورد شکایت ممنوعیت فعالیت حقوقی توسط غیر وکیل در امور وکالت محاکم دادگستری مورد تأکید قرار گرفته است و مفاد مقرره مورد شکایت به موجب دادنامه ۲۰۵-۲۹/۹/۱۳۹۶ هیات تخصصی اداری و استخدامی دیوان عدالت اداری و نامه مورخ ۲۷/۱۲/۱۳۹۳ معاون حقوقی و امور مجلس وزارت دادگستری و بند ۲۱ دستورالعمل ساماندهی نظارت بر تردد مراجعین و ارتقای رفتار سازمانی در قوه قضاییه نیز تأیید شده است.
رأی هیات تخصصی اداری و امور عمومی:
بر اساس مصوبه مورد شکایت به شماره ۴۳۲/۸۰ – ۱۵/۱۲/۹۷ بطور خلاصه مقرر گردیده:
۱- ثبت و تأسیس شرکت‌ها و موسسات با موضوع فعالیت حقوقی منوط به کسب اجازه از کانون‌های وکلای دادگستری یا مرجع دیگر نیست و همان رویه سابق ادامه می‌یابد.
۲- فعالیت موسسات مذکور پس از ثبت نزد مرجع ثبت شرکت‌ها و موسسات غیر تجاری نیازمند اخذ مجوز نیست.
۳- به کانون‌های مذکور و مرکز امور مشاوران قوه قضاییه دو هفته مهلت داده می‌شود تا اطلاعات پروانه وکالت را در پایگاه اطلاع‌رسانی مجوزهای کسب و کار بارگذاری نمایند.
شکات اعلام نموده‌اند: صنوفی که قانون خاص دارند از جمله صنف وکالت از جهت نحوه صدور مجوز از مقررات قانون نظام صنفی استثنا شده‌اند و بسیاری از موازین حقوقی مربوط به رقابت، انحصار در خصوص وکالت مصداق ندارند و از شمول حکم مقرر در تبصره ماده ۳ قانون اصلاح سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی خارج است. بنابراین مصوبه با ماده ۵۵ قانون وکالت مصوب ۱۳۱۵ مغایرت دارد و درخواست ابطال دارند.
علی‌هذا با عنایت به مفاد بندهای ۱ و ۲ مصوبه مذکور اساساً اقدام جدید مقرر نگردیده بلکه صرفاً تاکید بر روال سابقه در صدور مجوز و عدم پذیرش پیشنهاد کانون تاکید شده است پس خارج از صلاحیت هیات مشتکی عنه نبوده است و ماهیتاً عمل وکالت متفاوت از فعالیت موسسه حقوقی است فعالیت موسسات حقوقی متنوع بوده ملازمه‌ای با عمل وکالت ندارد و صدور مجوز تأسیس موسسه حقوقی توسط افراد غیر وکیل به منزله مجوز وکالت در دادگستری نیست و از مصادیق تظاهر و مداخله در امر وکالت در دادگستری محسوب نمی‌شود با ماده ۵۵ قانون وکالت مغایرت ندارد استدلال مذکور در رأی شماره ۲۰۵-۲۹/۹/۹۶ صادره از هیات تخصصی اداری و استخدامی نیز موید همین امر بوده لذا مستنداً به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رأی به رد شکایت صادر می‌گردد. رأی صادره ظرف بیست روز از تاریخ صدور، از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان قابل اعتراض است.
