بیش‌برآوردی دولت و مجلس درباره درآمدهای بودجه

مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی با عنوان «بودجه سال 1398 از لایحه تا قانون »، منتشر کرده است که در آن به ارایه جزییاتی درباره تغییرات لایحه بودجه و آنچه در نهایت در قالب بودجه سال 1398 تصویب شد، پرداخته است.

در این گزارش آمده است: لایحه بودجه سال 1398 در نتیجه مصوبات مجلس شورای اسلامی در بخش تبصره‌ها و جداول، با تغییراتی همراه شد. لایحه بودجه که از منظر منابع عمومی در سقف اول 407 هزار میلیارد تومان و با در نظر گرفتن سقف دوم 447 هزار میلیارد تومان بود، در مصوبه مجلس یک سقفی شد و از منظر منابع و مصارف عمومی به رقم 448 هزار میلیارد تومان رسید. مطابق با این تغییرات درآمدهای پیش‌بینی شده دولت در سال 1398 از حدود 208 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه به رقم 238هزار میلیارد تومان افزایش یافت. (30هزار میلیارد تومان افزایش نسبت به رقم لایحه) .

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای با 10 هزار میلیارد تومان افزایش به رقم 158 هزار میلیارد تومان و واگذاری دارایی‌های مالی از رقم 51 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه به 51.7 هزار میلیارد تومان افزایش یافت.

بررسی منابع عمومی بودجه سال 1398 حکایت از آن دارد که در دو بخش منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به دلیل در نظر گرفتن صادرات 1.5 میلیون بشکه نفت خام در روز و سایر منابع عمدتاً درآمدهای مالیاتی، بیش برآورد قابل توجهی صورت گرفته است.

از منظر مصارف، اعتبارات هزینه‌ای افزایشی معادل 31 هزار میلیارد تومان و اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی نیز به ترتیب به میزان 4.8 و 4.3 هزار میلیارد تومان افزایش یافتند. این در حالی است که نحوه انعکاس منابع استقراض شده از صندوق توسعه ملی در قانون بودجه سال 1398 تا حدودی دسته‌بندی مذکور را غیردقیق کرده است.

از یکسو 14 درصد کاهش سهم صندوق توسعه ملی مطابق متن بند «الف» تبصره «1»» قانون بودجه سال 1398 به عنوان بدهی دولت به صندوق توسعه ملی تلقی شده است و به جای انعکاس در بخش واگذاری دارایی‌های مالی در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه (منابع حاصل از صادرات نفت) انعکاس یافته است و از سوی دیگر 2.37 میلیارد یورو منابع تسهیلات ارزی دریافت شده از صندوق توسعه ملی (در بند «هـ» تبصره «4 »)، در سقف منابع و مصارف قانون بودجه سال 1398 منعکس نشده است.

به علاوه در تبصره‌ها و جداول نیز تغییراتی در مصوبه مجلس نسبت به لایحه دولت ایجاد شده است که مهم‌ترین آنها عبارت است از:

٭ افزوده شدن حدود 35 هزار میلیارد تومان به منابع عمومی دولت (نسبت به سقف اولیه لایحه)

٭ تصویب مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی به میزان 2 میلیارد و 375 میلیون یورو خارج از سقف بودجه (بند «ه» تبصره «4»)

٭ افزایش سقف معافیت مالیات حقوق به مبلغ 33 میلیون تومان و افزایش پلکان‌های مالیات بر حقوق (بند «الف» تبصره «6»)

٭  الزام به استفاده همه صاحبان حرف و مشاغل پزشکی، پیراپزشکی، داروسازی و دامپزشکی از پایانه فروشگاهی (بند «ی» تبصره «6»)

تجمیع حساب‌های دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی نزد بانک مرکزی (در راستای اهداف قانون برنامه ششم) به منظور مدیریت بهتر منابع درآمدی دولت و جلوگیری از رسوب منابع در حساب‌های دستگاه‌ها نزد بانک‌های تجاری و وصول بهتر منابع عمومی (بند «الف» تبصره «7»)

٭ طراحی سازوکار الزام برای شناسایی ذی‌نفعان نهایی استفاده‌کننده از منابع عمومی و اختصاصی (بند «1» تبصره «21»)

٭ تصویب احکامی برای ایجاد انضباط در عملکرد شرکت‌های دولتی (بند «ط« تبصره «2»)

٭ ساماندهی سیاست‌های حمایتی با درج اطلاعات همه دستگاه‌هایی که اقدام به حمایت می‌کنند در یک سامانه ملی (بند «هـ» تبصره «18»)

٭ تکلیف دولت به اختصاص 14 میلیارد دلار از منابع حاصل از نفت به حمایت از معیشت مردم به روش‌های مشخص (بند «ز» تبصره «7»)

٭ افزایش حقوق گروه‌های حقوق‌بگیر از قبیل هیات‌های علمی، قضات، کارکنان کشوری و لشگری و بازنشستگان به میزان ماهیانه چهار میلیون ریال و افزایش ضریب ریالی سالانه تا 10 درصد (بند «ی» تبصره «12»

٭ رد بخشی از بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی) بند «و» تبصره «2»)

٭ واگذاری دو شرکت فرهنگی-ورزشی پرسپولیس و استقلال (بند «هـ» تبصره «2»

مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین در بخشی دیگر از این گزارش نکاتی را با عنوان «ملاحظاتی درباره برخی اقلام در منابع عمومی»، درج کرده است.

در این بخش آمده است: یکی از ردیف‌های درآمدی که در قانون بودجه سال 1398 تغییر چشم‌گیری داشته است درآمدهای حاصل از مالیات بر ارزش افزوده بود. در قانون بودجه این درآمدها به میزان 9.7 هزار میلیارد تومان افزایش یافت و میزان درآمدهای پیش‌بینی شده از محل مالیات بر ارزش افزوده برای سال 1398 معادل 47 هزار میلیارد تومان به تصویب رسید. این رقم نسبت به رقم قانون بودجه سال 1397 حدود 45 درصد افزایش یافته که تحقق رقم افزوده شده محل تأمل است.

میزان درآمدهای حاصل از حقوق ورودی خودرو در سال‌های 1395 و 1396 که واردات خودرو آزاد ممنوعیت نداشته به ترتیب معادل 2.6 و 2.5 هزار میلیارد تومان بوده است.

از آنجایی که در بخشی از سال 1397 واردات خودرو ممنوع شده بود، پیش‌بینی می‌شود درآمد حاصل از حقوق ورودی کمتر از سال‌های گذشته تحقق یابد. در سال 1398 نیز انتظار می‌رود ممنوعیت واردات خودرو ادامه یابد.

از این رو درآمد 5.6 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده از این محل با بیش‌برآورد چشمگیری تعیین شده است. البته در حال حاضر تعداد زیادی خودرو (حدود 13 هزار دستگاه) در مبادی ورودی کشور وجود دارد که به دلیل ممنوعیت واردات در سال 1397 مجوز ترخیص آنها صادر نشده است. در صورت صدور مجوز ترخیص بخشی از این خودروها از این محل، درآمدی برای دولت ایجاد می‌شود که همچنان با ارقام پیش‌بینی شده تفاوت بسیاری خواهد داشت.

با نگاهی دقیق‌تر به منابع بودجه سال 1398 در بخش منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً منابع حاصل از صادرات نفت)، به دلیل استراتژی انتخاب شده برای پیش‌بینی منابع حاصل از صادرات نفت معادل 5/1 میلیون بشکه در روز، می‌توان دریافت که در صورت تداوم شرایط فعلی، عدم تحقق بخشی از این منابع در سال 1398 محتمل خواهد بود. بنابراین پیش‌بینی می‌شود بودجه در سال جاری از این محل با کسری مواجه شده که باید برای نحوه جبران این کسری تمهیداتی اندیشیده شود.

در جزو « 1» بند «و» تبصره «5 » لایحه بودجه سال 1398 مجوز انتشار اسناد تسویه خزانه تا سقف 2000 میلیارد تومان به دولت داده شده بود. در لایحه این مبلغ ذیل سقف انتشار اوراق مالی دولت که در بند «ن» همین تبصره برای استفاده دولت از انتشار اوراق برای مصارف بودجه تعیین شده بود قرار داشت و با احتساب این مبلغ دولت مجموعاً مجاز به انتشار44 هزار میلیارد تومان اوراق برای مصارف بودجه عمومی بود. در مصوبه مجلس اسناد تسویه خزانه به دلیل ماهیت جمعی ـ خرجی از ذیل سقف بند «ن» اوراق استثنا شده است.

از این رو با توجه به مجموع مجوزهای تصویب شده در تبصره «5» قانون بودجه سال 1398 و درج عدد (1) برای مجوز انتشار انواع اوراق مالی برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسید شده، امکان افزایش انتشار اوراق مالی برای مصارف بودجه عمومی به میزان 2000 میلیارد تومان

فراهم شد.

همچنین در قانون بودجه سال 1397 میزان برداشت از صندوق توسعه ملی که در تبصره «4» مشخص شده و ماهیت استقراض داشت ذیل ردیف واگذاری دارایی‌های مالی درج شده بود. این اقدام موجب افزایش شفافیت بودجه و نمایش صحیح رقم سرجمع بودجه می‌شود. در قانون بودجه سال 1398 مبلغ برداشت از صندوق که مجوز آن در تبصره «4 »ذکر شده است که دارای ماهیت قرض است، نه تنها ذیل ردیف واگذاری دارایی‌های مالی درج نشده بلکه بطور کلی خارج از سقف منابع عمومی قرار گرفته است. در نتیجه سرجمع بودجه به میزان 37.2 میلیارد یورو که با نرخ نیما تبدیل به ریال خواهد شد کوچک‌تر از میزان واقعی گزارش شده است. همچنین منابع حاصل از کاهش سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از خالص صادرات، نفت، میعانات نفتی و خالص صادرات گاز (از 34 درصد به 20 درصد) که مطابق با بند «الف» تبصره «1»بدهی دولت به صندوق توسعه ملی محسوب می‌شود، ذیل ردیف واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای درج شده است.

در صورتی که به دلیل ماهیت بدهی این مبلغ باید مشابه قانون بودجه سال 1397، ذیل ردیف واگذاری دارایی‌های مالی درج شود.

همچنین در بخش جمع‌بندی و نتیجه‌گیری این گزارش آمده است: قانون بودجه 1398 نسبت به لایحه بودجه در بخش جداول و تبصره‌ها با تغییراتی مواجه شده است. در بخش جداول و ارقام کلان بودجه با حذف سقف دوم لایحه و افزوده شدن آن به سقف اول (یک سقفی شدن بودجه) میزان منابع و مصارف بالغ بر 40 هزار میلیارد تومان اضافه شد.

همچنین در نتیجه تغییرات به عمل آمده در قانون نسبت به لایحه، کسری تراز عملیاتی بودجه عمومی دولت به میزان 1.4هزار میلیارد ریال و مازاد تراز سرمایه‌ای نیز معادل 5.6 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است.

به علاوه مازاد تراز مالی بودجه معادل 4.2 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است. با نگاهی دقیق‌تر به منابع بودجه سال 1398 در دو بخش منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً منابع حاصل از صادرات نفت به دلیل استراتژی انتخاب شده برای پیشبینی منابع حاصل از صادرات نفت معادل 5/1 میلیون بشکه در روز (و سایر منابع) عمدتاً درآمدهای مالیاتی، می‌توان دریافت که در صورت تداوم شرایط فعلی، عدم تحقق بخشی از این منابع در سال 1398 محتمل خواهد بود. این کسری بودجه در مجلس شورای اسلامی نیز اصلاح نشد. از این رو پیش‌بینی می‌شود بودجه در سال جاری با کسری مواجه شود.

در قانون بودجه سال 1398 همچنین تبصره‌های مرتبط با صندوق توسعه ملی، نفت، مالیات و اوراق مالی ـ اسلامی در نتیجه مصوبات مجلس دستخوش تغییراتی شدند.

در بخش مصارف بودجه نیز در راستای فراهم کردن شرایط لازم برای مدیریت هزینه‌ها، مجلس شورای اسلامی دولت را به شفاف‌سازی و شناسایی دقیق‌تر ذی‌نفعان پرداخت‌های خود ملزم کرد. در بخش هزینه‌های رفاهی نیز به دلیل وجود ناهماهنگی بین دستگاه‌های مربوط، راه‌اندازی یک سامانه ملی برای ساماندهی این هزینه‌ها به تصویب مجلس رسید. علاوه بر موارد ذکر شده، در مجلس احکامی نیز برای ساماندهی بودجه شرکت‌های دولتی

تصویب شد.