هنوز از درب‌گردانی غافلیم!
گروه اقتصاد کلان|
بازوی پژوهشی مجلس «طرح مدیریت تعارض منافع» را که چندی پیش از سوی مجلس شورای اسلامی ارایه شد، بررسی کرده و در توضیحات کارشناسی آن آورده است که گرچه این طرح به برخی از عوامل ایجادکننده تعارض منافع در سطح فردی نظیر اشتغال همزمان، سهام‌داری، تابعیت مضاعف، دریافت هدیه و سفرهای خارجی اشاره کرده است ولی از پدیده «درب‌گردان» - جابه‌جایی مدیران از بخش خصوصی و دولتی و برخورداری از مزایای ویژه- غافل مانده است. در نهایت نیز مرکز پژوهش‌های مجلس درباره این طرح پیشنهاد داده است که بهتر است کلیات آن تصویب شود ولی با توجه به نقایص موجود در طرح، جزییات آن به کمیته کارشناسی ذیل کمیسیون تخصصی مجلس شورای اسلامی ارجاع شود تا اصلاحات مورد نیاز انجام پذیرد.
به گزارش «تعادل»، امروزه هر کشور مدعی مبارزه با فساد، در تلاش است تا با هدف جلوگیری از اتلاف منابع، افزایش اعتماد عمومی به نظام سیاسی و ارتقای سلامت و کارآمدی نظام اداری، از تأثیر سوء منافع شخصی و ثانویه بر نحوه انجام وظایف و اختیارات حرفه‌ای و قانونی پیش‌گیری کرده و موجبات رشد و توسعه کشور را با دقت و سرعت بیشتری فراهم آورد.
به همین خاطر با شناسایی دقیق مساله تعارض منافع به عنوان بستر اصلی بروز انواع مفاسد، حوزه اثرگذاری و مصادیق گوناگون آن، قوانین جامع و یکپارچه‌ای را جهت مدیریت موقعیت‌های به وجود آمده به تصویب و اجرا می‌رساند. در ایران نیز به منظور تحقق آرمان‌ها و اهداف مندرج در قانون اساسی و دین مبین اسلام، مبارزه با فساد در نتیجه شناخت مساله تعارض منافع، انواع، مصادیق و راهکارهای مدیریت بهینه آن ضروری و حیاتی به نظر می‌رسد.
در حال حاضر با وجود آنکه دولت در اواخر سال 1396 اقدام به انتشار عمومی پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی و فراخوان جلب مشارکت خبرگان کرد، هنوز بررسی لایحه در دستور کار هیات وزیران قرار نگرفته است. در نتیجه تعدادی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی به دلیل آنچه آثار مخرب عدم مدیریت تعارض منافع به خصوص در رانت‌جویی و استفاده از ارتباطات در تصدی مشاغل و سکوت قوانین کشور در خصوص آن، خوانده‌اند طرح مدیریت تعارض منافع را برای طی مراحل قانونی پیشنهاد داده‌اند.
مشخص است که به دلیل لزوم جامع‌نگری در تدوین قوانین، طرحی‌که بستر عمده بروز فساد را نشانه رفته است باید در کنار سایر طرح‌ها، لوایح و قوانین مربوط به حوزه مبارزه با فساد و در یک پازل دیده شود تا با ایجاد هم‌افزایی میان قوانین مبارزه با فساد، افزایش کارآمدی و عدم موازی‌کاری را در حوزه مبارزه با فساد شاهد باشیم. در مجموع اعلام وصول طرح مدیریت تعارض منافع، به عنوان اولین قدم عملی تغییر استراتژی از «مبارزه منفعلانه و پسینی» به «مبارزه فعالانه و پیشگیرانه» علیه فساد تلقی می‌شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس اکنون در گزارشی اهم محورهای طرح را به صورت اجمالی مورد بحث قرار داده است.در این گزارش درباره حوزه شمول این طرح آمده است: در طرح مورد بررسی صرفاً به برخی از عوامل ایجادکننده تعارض منافع در سطح فردی نظیر اشتغال همزمان، سهام‌داری، تابعیت مضاعف، دریافت هدیه و سفرهای خارجی اشاره شده است و برخی موضوعات از جمله ارتباطات پساشغلی (درب‌گردان) و انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و سلیقه‌ای غفلت شده است. به علاوه سایر عوامل نهادی ایجادکننده تعارض منافع نظیر وحدت قاعده‌گذاری و اجرا، اتحاد ناظر و منظور (نظارت‌شونده)، تعارض وظایف و تعارض درآمد و وظایف، در هیچ یک از مواد طرح مورد توجه قرار نگرفته است. به علاوه مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع سازمان‌محور نیز در هیچ یک از مفاد طرح مورد اشاره قرار نگرفته است. لذا به نظر می‌رسد با وجود تعاریف جامعی از تعارض منافع در ادبیات موضوع و اسناد بین‌المللی، می‌توان از تعاریف دقیق‌تری برای حوزه شمول طرح استفاده کرد. در واقع باید مشخص شود طرح حاضر درصدد مدیریت تعارض منافع در چه سطوحی و در پاسخ به کدام نیاز جامعه اعلام وصول شده است. آیا مدیریت جامع تعارض منافع در همه بخش‌ها و سطوح را دنبال می‌کند یا فقط به محدودیت استفاده از رانت، خویشاوندسالاری و امتیازات در تصدی مشاغل می‌پردازد؟
در بخش دیگری از این گزارش درباره اشخاص مشمول قانون آمده است: متن طرح، دسته‌بندی جدیدی از اشخاص مشمول ارایه کرده است که با وجود جامعیت نسبی، با رویه موجود در قوانین گذشته ناسازگار است. لذا می‌توان با هدف سازگاری با قوانین دیگری همچون قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه، دسته‌بندی متناسبی از اشخاص مشمول ارایه داد تا در آینده نظام حقوق اداری کشور با مشکل تطبیق دسته‌بندی‌ها مواجه نشود.
همچنین در این گزارش درباره مسوولیت اجرای قانون آمده است: بر خلاف آنکه بخش دوم طرح به مسوولیت اجرای قانون اختصاص یافته است، اما این بخش صرفاً به تعیین مسوول نظارت بر حسن اجرای این قانون (که حکم عام آن در قانون اساسی و قوانین دیگر وجود دارد)، پرداخته و تنها در یک تبصره بخش اعظم تکالیف را با دو ابزار بخشنامه و دستورالعمل به صورت کلی به عهده عالی‌ترین مقام نهاد عمومی واگذار کرده است. لذا، متولی اجرای تدابیر پیشگیرانه سوءاستفاده از موقعیت‌های تعارض منافع، به صورت دقیق تعیین نشده است.در این گزارش درباره گزارش‌دهی تخلف هم آمده است: مساله گزارش‌دهی تخلف نیز که در طرح به آن اشاره شده، دارای الزامات فنی و حقوقی متعددی است. به همین منظور در حال حاضر طرح دیگری با عنوان «حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی»؛ موضوع گزارش‌دهی تخلف را مورد هدف قرار داده که در کمیسیون حقوقی و قضایی در حال بررسی است. به همین جهت لازم است نسبت این محور از طرح مدیریت تعارض منافع، با طرح مذکور مشخص شود.این گزارش درباره «راهکارهای عمومی و اختصاصی مدیریت تعارض منافع»، افزوده است: این طرح به صورت کلی به برخی از قواعد عمومی مدیریت تعارض منافع، نظیر عدم مشارکت در فرآیندهای تصمیم‌گیری در شرایط تعارض منافع، عدم تصدی مشاغل همزمان، عدم سهام‌داری در شرکت‌های خصوصی، ممنوعیت تابعیت مضاعف، ممنوعیت دریافت هدیه و شفاف‌سازی سفرهای خارجی پرداخته و به اشتباه نام قواعد اختصاصی بر آن نهاده است. نکته حائز اهمیت آن است که بسیاری از راهکارهای اساسی و مبنایی مدیریت تعارض منافع در قالب قواعد ساختاری (اختصاصی)، مدیریت تعارض منافع جای می‌گیرد که طرح مذکور استفاده از این راهکارها را به یک تبصره کلی در ذیل مواد مربوط به مسوولیت اجرای قانون تقلیل داده است که پیش‌تر ذکر آن رفت. اما از آنجا که راهکارهای اختصاصی مدیریت تعارض منافع، مانند راهکارهای عمومی، قواعدی ثابت و یکسان نبوده و بسته به ویژگی‌های ذاتی نهاد یا دستگاه مورد نظر متغیر است. در بسیاری از مواقع نیازمند تغییر ساختار، قوانین، دستورالعمل‌ها و رویه‌های موجود نهاد یا دستگاه تحت بررسی است. به همین جهت توجه به ویژگی‌ها، ساختارها، فرآیندها و رویه‌های موجود و مصادیق تعارض منافع در هر بخش ضروری به نظر می‌رسد که در طرح مورد نظر هیچ اشاره‌ای به آن نشده است.
همچنین تنگ شدن دایره اشخاص مجاز و صالح برای تصدی مشاغل (با توجه به برخی محدودیت‌های کلی پیشنهادی طرح)، می‌تواند منجر به قفل شدن فرآیندها و کاهش کارآمدی نظام اداری کشور شود. در اینگونه موارد راهکارهای منعطف‌تری مانند افزایش جرایم تخطی یا شفافیت فرآیند تصمیم‌گیری، عملکرد متصدیان مشاغل و دریافت هدایا می‌تواند از بهره‌برداری شخصی از موقعیت تعارض منافع پیش‌گیری کند بنابراین به نظر می‌رسد طرح مورد بحث با تکیه بر تلاش‌های قابل ستایشی که در تعیین کلی قواعد عمومی داشته است ظرفیت آن را دارد تا با اصلاح و افزودن قواعد دیگر، به حل مساله درب‌گردان، اتحاد ناظر و منظور، تعارض وظایف و تعارض درآمد-وظایف نیز بپردازد.در بخش ضمانت اجرا و دادرسی این گزارش هم آمده است: با توجه به مفاد طرح و با وجود ارایه ضمانت‌های اجرایی در انتهای بسیاری از مواد پیشنهادی فصول اول و دوم، مجدداً یک فصل دیگر (یک ماده)، به ضمانت اجرا اختصاص داده شده است که منجر به ایجاد تعارض میان مواد طرح مورد بررسی می‌شود. بطوری‌که اولاً روشن نیست در صورت تخطی از قانون، کدام یک از این تضامین باید استفاده شود و ثانیاً مسوول رسیدگی نیز برای آن تعیین نشده است. همچنین فلسفه انتخاب ضمانت اجرای مدنی و انفصال موقت و دایم از میان ضمانت‌های اجرای مدنی، کیفری، اداری و انتظامی روشن نیست، زیرا در بسیاری از کشورها از سایر ضمانت‌های اجرا نیز استفاده می‌شود. به علاوه تجربه بسیاری از کشورها موید این مطلب است که بررسی موقعیت‌های تعارض منافع و مسائل پیرامونی آن، نیازمند آیین دادرسی افتراقی (مختص موضوعات تعارض منافع و متفاوت با آیین دادرسی کیفری) است. طرح موجود با وجود استفاده از عبارت «دادرسی»، در عنوان فصل سوم (ضمانت اجرا و دادرسی)، در این خصوص سکوت کرده است. بنابراین، این محوز نیز مانند سایر محورهای مذکور، نیازمند اصلاح و بازنگری است.
در قسمت «جمع‌بندی و نتیجه‌گیری»، این گزارش نیز چنین آورده شده است: با توجه به اهمیت موضوع مدیریت تعارض منافع و اینکه طرح ارایه شده اهم محورهای مورد نیاز را پوشش داده است و همچنین عدم ارایه لایحه مربوطه توسط دولت پیشنهاد می‌شود کلیات طرح مورد پذیرش قرار گیرد، البته با توجه به نقایص موجود در طرح، لازم است جزییات آن به کمیته کارشناسی ذیل کمیسیون تخصصی مجلس شورای اسلامی ارجاع شود تا اصلاحات مورد نیاز انجام پذیرد.
تعادل: پدیده درب‌گردان به پدیده‌ای اطلاق می‌شود که در آن مدیران بخش خصوصی و بخش دولتی میان این دو جابه‌جا شده و از این طریق تصمیماتی به نفع منافع فردی و گروهی انجام گیرد و حتی منجر به برخورداری از رانت شود.
