صندوق توسعه ملی یا ضربه‌گیر بودجه؟
بررسی عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا انتهای سال 1397 نشان می‌دهد که کل تسهیلات ارزی پرداخت شده توسط صندوق 67.87 میلیارد دلار بوده که بخش قابل توجهی از آن با کسب مجوز یا تصویب قوانین مختلف، خارج از روال مندرج در اساسنامه صندوق، هزینه شده است. تاکنون بیش از 41 درصد کل تسهیلات ارزی مسدود شده توسط صندوق، خارج از روال قوانین صندوق و در قالب مصوبات بودجه‌ای و غیربودجهای هزینه شده است.
همچنین تاکنون بیش از 613 هزار میلیارد ریال قرارداد جهت تسهیلات ریالی منعقد شده که حدود 45 درصد آن خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی بوده است. بخشی از منابع ارزی صندوق، نزد بانک‌های سپرده‌پذیر، سپرده‌گذاری شده است، این رقم تاکنون حدود 6.06 میلیارد دلار بوده که بالغ بر 93 درصد آن در قالب مصوبات بودجه‌ای است.
به گزارش «تعادل»، مرکز پژوهش‌های مجلس اخیرا گزارشی با عنوان «بررسی گزارش مصارف ارزی و ریالی صندوق توسعه ملی تحلیلی بر مصارف غیرمنطبق با اساسنامه»، تهیه کرده است. در این گزارش آمده صندوق توسعه ملی با هدف کاهش وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی ایجاد شد تا به‌این وسیله درآمدهای نفتی به جای هزینه در مخارج جاری کشور به ثروت‌های ماندگار و بین نسلی تبدیل شود.
براساس آنچه در اساسنامه صندوق توسعه ملی آمده است این صندوق می‌تواند جهت تحقق اهداف مذکور در اساسنامه به سه بخش خصوصی، عمومی، غیردولتی و تعاونی‌ها تسهیلات ارزی و ریالی پرداخت کند، اما شواهد حاکی از آن است که منابع ورودی این صندوق به بخش‌هایی غیر از این سه بخش هم نیز پرداخت شده است.
سوال این است که چه میزان از درآمدهای ورودی صندوق توسعه ملی، در محلی غیر از سه بخش مذکور هزینه شده است؟ البته این بدان معنا نیست که این پرداخت‌ها غیرقانونی بوده، بلکه بدین معناست که مغایر با اهداف مندرج در اساسنامه صندوق توسعه ملی بوده است. این موضوع نشان می‌دهد که قواعد مالی حاکم بر تقسیم درآمدهای نفتی در کشور دارای ضعفی است که بر هم خوردن این قواعد را تقویت می‌کند.
مروری بر پرداخت‌های ارزی
براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی، مبلغ کل تسهیلات ارزی پذیرش شده توسط صندوق، یعنی طرح‌های اعلام وصول شده تا انتهای سال 1397، معادل 41.18 میلیارد دلار بوده است از این مقدار معادل 39.73 میلیارد دلار به مرحله تخصیص ارز (صدور نامه مسدودی به بانک مرکزی) رسیده، و از مجموع تسهیلات ارزی مسدود شده مبلغی معادل 23.70 میلیارد دلار به طرح‌های بخش خصوصی، 15.36 میلیارد دلار به طرح‌های بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیردولتی، 96 میلیون دلار به طرح بخش تعاونی و 569 میلیون دلار به سایر موارد، اختصاص یافته است.
گفتنی است از کل مبلغ مسدود شده برای پرداخت تسهیلات از طریق قراردادهای عاملیت ارزی، مبلغ 19.21 میلیارد دلار با همکاری بانک‌های عامل و بانک مرکزی به مرحله پرداخت قطعی به متقاضیان رسیده است.
علاوه بر این، تسهیلات ارزی دیگری به صورت تکلیفی از منابع صندوق به طرح‌های مختلف پرداخت شده که شرح آنها در ادامه خواهد آمد:
مسدود شدن 11 میلیارد و 350 میلیون دلار برای اعطای تسهیلات برای اجرای طرح‌های ملی مربوط به حوزه آب، خاک و کشاورزی
مسدود شدن مبلغ 3.39 میلیارد دلار بابت اجرای بند « د»، تبصره «4» قانون بودجه سال 1397
مسدود شدن مبلغ 15.8 میلیون دلار بابت اجرای بند «و» تبصره «4» قانون بودجه سال 1397
مسدود شدن مبلغ 13.38 میلیارد دلار بر اساس سایر تکالیف محوله به صندوق توسط مراجع قانونی.
بنابراین کل مسدودی‌های تکلیفی از ابتدا تا انتهای سال 1397 معادل 28.14 میلیارد دلار بوده است که 27.78 میلیارد دلار آن تاکنون پرداخت شده است.
تا پایان سال 1397 بالغ بر 67.87 میلیارد دلار جهت ارایه تسهیلات ارزی به طرح‌های مختلف از منابع صندوق توسعه ملی مسدود شده که بیش از 41 درصد آن خارج از روال قوانین صندوق و در قالب مصوبات بودجه‌ای و غیربودجهای بوده است.
ذکر این نکته ضروری است که مقایسه میزان تسهیلات پرداخت شده نسبت به مسدودی نشان‌دهنده این موضوع است که در هزینه‌های خارج از روال این نسبت حدود 99 درصد و برای مسدودی‌های انجام شده در چارچوب روال صندوق 48 درصد بوده است. بدین‌ترتیب تسهیلات ارزی پرداخت شده از طریق سازوکارهای خارج از روال صندوق نسبت به کل تسهیلات ارزی پرداخت شده بالغ بر 59 درصد بوده است.بخش دیگری از منابع ارزی صندوق توسعه ملی به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص می‌یابد تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط (ازجمله بخش نفت، گاز، پتروشیمی، صنعت و معدن و...)، در چارچوب قراردادهای مشخص، تخصیص دهند. تا پایان سال 1397 مبلغ قرارداد سپرده‌گذاری‌های ارزی صندوق توسعه ملی با بانک‌ها 7.2 میلیارد دلار بوده که 6.06 میلیارد دلار آن در حالت فعال قرار دارد. از این میزان 1.33 . 4.3 میلیارد دلار به ترتیب به اجرای بندهای «ب» و «س» تبصره 5 قانون بودجه سال 1393 و بند «ل» تبصره «2» قانون بودجه سال 1394 اختصاص دارد. بنابراین بیش از 93 درصد منابع ارزی سپرده‌گذاری شده ناشی از احکام بودجه‌ای است.
در جدول (3)، به‌طور خلاصه وضعیت تأمین مالی ارزی به تفکیک مسدودی‌های صادره از محل قراردادهای عاملیت، سپرده‌گذاری‌های ارزی و پرداخت‌ها بابت طرح‌های ملی و تکالیف بودجه‌ای و غیربودجهای، از ابتدای تأسیس صندوق تا انتهای سال 1397
ارایه شده است.
تسهیلات و سپرده‌گذاری ریالی
مجموعه تسهیلات و سپرده‌گذاری ریالی پرداخت شده توسط صندوق توسعه ملی را می‌توان به سه دسته زیر تقسیم کرد:
الف: تسهیلات پرداخت شده تا پایان سال 1393 براساس قوانین بودجه و سایر تکالیف: در این سال‌ها تسهیلات ریالی با عاملیت بانک‌ها پرداخت می‌شد. تا پایان سال 1393 بالغ بر 211 هزار میلیارد ریال قرارداد منعقد شد که از این میزان بالغ بر 118.8 هزار میلیارد ریال تسهیلات به متقاضیان پرداخت شد. تا انتهای سال 1397 بیش از 87.6 هزار میلیارد ریال آن (بدون احتساب سود)، بازپرداخت شده است و از اصل مبالغ پرداختی، مبلغ 31.2 هزار میلیارد ریال آن نزد بانک‌ها به عنوان تسهیلات جاری باقی مانده است. این بخش از تسهیلات ریالی کاملاً به تکالیف بودجه‌ای مربوط بوده است.
ب) سپرده‌گذاری ریالی براساس سازوکار ماده (52)، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت: مطابق سازوکار این ماده که مجوز آن در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه به اساسنامه صندوق توسعه ملی الحاق شده، سالانه 20 درصد از ورودی صندوق توسعه ملی در بانک‌های خصوصی و دولتی داخلی سپرده‌گذاری ریالی می‌شود تا به‌صورت تسهیلات به بخش‌های مذکور در این ماده (کشاورزی، صنعت، گردشگری و...) اختصاص یابد.
سود سپرده‌گذاری و اقساط وصولی نیز مجدداً جهت پرداخت تسهیلات طرح‌های موضوع این بند اختصاص می‌یابد. مجموع قراردادها سپرده‌گذاری‌های ریالی صندوق بر اساس ماده (52) قانون الحاق (2) از ابتدای سال 1394 تا انتهای سال 1397 مبلغی معادل 334.7 هزار میلیارد ریال بوده است. از این میزان 36.6 هزار میلیارد ریال به اجرای بند الف تبصره 18 قانون بودجه 1397، ذیل ماده (52) قانون الحاق (2) اختصاص دارد.
ج) قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری: تا پایان سال 1397 بر اساس قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری مبلغ 66.9 هزار میلیارد ریال از منابع صندوق در دو مرحله در بانک‌های منتخب سپرده‌گذاری شده است.این بخش از تسهیلات نیز منطبق با اساسنامه صندوق توسعه ملی نبوده و بر اساس لایحه دولت در مورد پرداخت وام اشتغال روستایی و برای اجرا در مناطق روستایی، عشایر و شهرهای کمتر از 10 هزار نفر، پرداخت شده است. گفتنی است کل تسهیلات ریالی پرداخت شده از محل صندوق از ابتدای تاسیس تا انتهای سال 1397 از سه محل قوانین بودجه سنواتی، ماده 52 قانون الحاق 2 و قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، بالغ بر 613 هزار میلیارد ریال قرار داد بوده که 278 هزار میلیارد ریال (بالغ بر 45 درصد) آن خارج از روال صندوق توسعه ملی بوده است.
این گزارش در بخش «جمع بندی»، آورده است: براساس آخرین گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا پایان سال 1397 بالغ بر 41 درصد از تسهیلات ارزی مسدود شده،
93 درصد از سپرده‌گذاری‌های ارزی مسدود شده و 45 درص از تسهیلات و سپرده‌گذاری ریالی مسدود شده صندوق توسعه ملی در راستای برنامه‌هایی خارج از روال اساسنامه صندوق توسعه ملی هزینه شده است.همچنین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش پیشنهادات آورده است: همانطور که در متن گزارش مشاهده شد حجم بالایی از منابع ورودی صندوق توسعه ملی توسط سه بخش مورد تأکید (بخش‌های خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی) در اساسنامه صندوق، هزینه نشد و این موضوع بیانگر نقض شدن قواعد مالی حاکم به مدیریت درآمدهای نفتی است.
طی این نقض قواعد مالی، صندوق توسعه ملی به یک صندوق ضربه‌گیر بودجه تبدیل شد و این اتفاق بیانگر یک ضعف بزرگ در قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی است. ضعفی که فقدان توجه به آن موجب نقض پیاپی قواعد مالی حاکم بر مدیریت درآمدهای نفتی خواهد شد و این نقض هیچ ارتباطی هم با شرایط تحریمی و غیرتحریمی ندارد. بنابراین پیشنهاد می‌شود در سال‌های آتی به‌ویژه هنگام طراحی برنامه هفتم توسعه این قواعد مالی مورد بازنگری قرار بگیرد و در این بازنگری به این سوالات پاسخ داده شود.
صندوق توسعه ملی از ابتدا تاکنون بیش از 100 میلیارد دلار ورودی داشته که بخش خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی تاکنون فقط از 19 میلیارد دلار آن استفاده کرده‌اند. آیا این موضوع ناشی از آن است که ظرفیت سه بخش مذکور، در کشور به قدری بالا نیست که توانایی جذب همه این منابع را داشته باشد؟ یا مسائل دیگری در فرآیند تصمیم‌گیری درباره منابع صندوق، مانع تخصیص این منابع به بخش خصوصی شده است؟
با توجه به سوال قبل آیا نباید در مورد سهم صندوق توسعه ملی هم از منظر میزان و هم از منظر تبدیل سهم درصدی به سهم ثابت دلاری بازنگری صورت گیرد؟
آیا برای اقتصادی با ماهیت اقتصاد ایران که در معرض تکانه‌های مختلفی مانند نوسانات قیمت نفت، تحریم و... قرار دارد وجود سازوکاری برای ضربه‌گیری بودجه سنواتی الزامی است یا صرف وجود صندوق توسعه ملی کفایت می‌کند؟
