اصلاح بی‌ساختار و استفاده از ذخایرارزی
حسین سلطان‌آبادی|
با وجود کاهش درآمدهای نفتی، اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ گامی در راستای قطع وابستگی بودجه به نفت و به عبارت دیگر اصلاح ساختاری برنداشته است. از آنجایی که بودجه‌ریزی بر پایه پیش‌بینی و برآورد بنا شده، طبیعتاً همواره با عدم قطعیت همراه است. در برخی از سال‌ها به دلیل نوسانات شدید اقتصادی و بروز اتفاقات خارج از کنترل و غیرقابل پیش‌بینی، فاصله بودجه سالانه دولت از واقعیت بسیار زیاد شده و دولت ناگزیر در طول سال دست به اصلاح بودجه‌ای که خود پیش از آن تنظیم کرده می‌زند و سپس اصطلاحاً متمم بودجه به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد. این تصحیح و اصلاح کردن بودجه با واقعیات تازه نمایان‌شده، فرآیندی است که تاکنون بارها در کشورمان تجربه شده و نمی‌توان آن را اصلاح ساختاری بودجه نام نهاد.
از آنجایی که اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸ چندی پس از رونمایی از نسخه مقدماتی «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» به تصویب شورای عالی هماهنگی اقتصادی رسید، این کژتابی برای برخی ایجاد شد که این دو در راستای یکدیگر بوده‌اند. این در حالی است که می‌توان نشان داد این دو اتفاق حتی در پاره‌ای از موارد با یکدیگر تناقض دارند. دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ صادرات نفت و میعانات گازی را بیش از یک و نیم میلیون بشکه در روز برآورد کرده بود. این در حالی بود که نهادهای معتبر پژوهشی از قبیل مرکز پژوهش‌های مجلس در همان زمان نسبت به بیش‌برآورد بودن این رقم هشدار داده بودند. مجلس برخلاف نظر بازوی پژوهشی خود، نه تنها درآمدهای نفتی برآورد شده در لایحه را در زمان تصویب قانون بودجه کاهش نداد، بلکه حتی حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان بر آن افزود، عمدتاً با تکیه بر این فرآیند که دولت نفت خام را به طلبکاران خود به عنوان رد دیون واگذار کند. این مبلغ اضافه‌شده نیز مشخصاً قابلیت تحقق نداشت، چرا که فعالان حرفه‌ای بازار انرژی نیز تمایل چندانی به خرید نفت خام عرضه‌شده در بورس به دلیل وجود تحریم‌های امریکا نداشتند. مسلماً پیمانکاران طلبکار از دولت که تخصصی در بازار نفت و انرژی نداشته و حتی امکانات تحویل گرفتن نفت خام و فروش آن در بازارهای جهانی را در اختیار نداشتند، زیر بار تسویه مطالبات خود از دولت از طریق دریافت نفت خام نمی‌رفتند. به این ترتیب درآمدهای نفتی قانون بودجه سال ۱۳۹۸ به‌شدت غیرواقعی برآورد شدند. به همین دلیل با گذشت تنها یک سوم از سال ۱۳۹۸، دولت ناگزیر شد تا در برآورد درآمدهای نفتی خود تجدید نظر کند.
تغییر در منابع لاجرم تغییرات اساسی در هزینه‌ها و سایر منابع درآمدی را به همراه خواهد داشت که علی‌القاعده اعمال آن منوط به تصویب مجلس خواهد بود، کما اینکه متمم‌های قوانین بودجه سال‌های پیش نیز به تصویب مجلس رسیده بود. اما امسال این شورای عالی هماهنگی اقتصادی متشکل از سران قوا بود که در این زمینه تصمیم گرفت.
اطلاعاتی از جزییات این تغییر و اصلاح قانون بودجه ۱۳۹۸ در دسترس نیست و تنها برخی از کلیات آن از طریق برخی از رسانه‌ها اطلاع‌رسانی شده است. آنچه در رسانه‌ها آمده از درآمد نفتی حدوداً ۵۷ هزار میلیارد تومانی بر مبنای صادرات روزانه ۳۰۰ هزار بشکه نفت و میعانات گازی حکایت دارد. در این زمینه قیمت نفت و نرخ تسعیر درآمدهای نفتی مشخص نیست.
اگر قیمت نفت را مشابه مبنای محاسبات لایحه و قانون بودجه معادل ۵۴ دلار در هر بشکه در نظر بگیریم، پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت‌های ملی نفت و گاز، با لحاظ فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی، درآمد نفتی سهم دولت حدود ۸.۴ میلیارد دلار خواهد شد. این در حالی است که در لایحه بودجه در نظر گرفته شده بود که ۱۴ میلیارد دلار از درآمدهای نفتی دولت با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی به ازای هر دلار و مابقی با نرخ سامانه نیما (حدود ۸ هزار تومان به ازای هر دلار در زمان تهیه لایحه بودجه) تسعیر شود. قانون بودجه اجازه حذف تخصیص ارز با نرخ ترجیحی و تبدیل آن به اشکال دیگر یارانه را به دولت داده است. در صورت حذف کامل دلار ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی در این شرایط، برای اینکه درآمد نفتی دولت به ۵۷ هزار میلیارد تومان بالغ شود، باید نرخ تسعیر حدود ۶۸۰۰ تومان به ازای هر دلار باشد. نرخ سامانه نیما در حال حاضر بسیار بیشتر از این رقم است. بنابراین احتمالاً حذف کامل تخصیص دلار با نرخ ۴ هزار و ۲۰۰ تومانی در دستور کار دولت نیست، بلکه کاهش حجم این تخصیص در دستور کار قرار گرفته است. حذف تدریجی برخی از کالاهای مشمول دریافت این ارز از قبیل گوشت نیز در همین راستا قابل تفسیر است. اگر دولت تخصیص دلار ۴۲۰۰ تومانی را به ۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۸ کاهش دهد و نرخ سامانه نیما نیز بطور متوسط در این سال معادل ۱۰ هزار و ۷۰۰ تومان به ازای هر دلار باشد، با فرض قیمت ۵۴ دلاری هر بشکه نفت، درآمد نفتی ۵۷ هزار میلیارد تومانی دولت محقق خواهد شد. اما دولت چگونه با حدوداً یک سوم شدن درآمدهای نفتی، توانایی تامین مالی کسری بودجه خود را خواهد داشت؟ درآمدهای نفتی قانون بودجه ۱۳۹۸ تنها بخشی از منابع مالی دولت نیست که در اصلاحیه بودجه مورد بازنگری قرار گرفته است. دولت در درآمدهای جاری خود نیز تجدیدنظر کرده و آن را از ۲۳۹ هزار میلیارد تومان در قانون بودجه به ۱۹۶ هزار میلیارد تومان کاهش داده است. با توجه به اینکه درآمدهای نفتی نیز از حدود ۱۵۳ هزار میلیارد تومان به ۵۷ هزار میلیارد تومان کاهش یافته، کل کاهش منابع دولت در این اصلاحیه حدود ۱۳۸ هزار میلیارد تومان بوده است.
