پراکندگی، آفت مهم برنامه‌های اشتغال بودجه
یکی از مهم‌ترین چالش‌های کشور در سال‌های اخیر مساله اشتغال بوده است. دولت و مجلس با هدف تلفیق و یکدست کردن منابع اشتغال‌زایی در بودجه سنواتی، کلیه منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغال‌زایی را در قالب بند الف تبصره 18 لحاظ کرده‌اند.
در همین زمینه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با بررسی این تبصره در گزارشی آن را آسیب‌شناسی کرده و آورده است: شواهد موجود نشان می‌دهد که با وجود تلاش‌های انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال با چالش‌ها و موانع فراوانی روبرو شده است. برخی از این چالش‌ها مربوط است به شرایط اقتصاد کلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور، اما چالش جدی و اساسی‌تر عبارتند از: عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، نبود انسجام و مدیریت واحد، گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها، عدم تفکیک و اولویت‌بندی بین اشتغال پایدار و برنامه‌های رونق تولید در طرح‌های عمرانی و مهم‌تر از همه، فقدان فرایند و شاخص برای ارزیابی اثربخشی برنامه توزیع منابع ارزان‌قیمت یا همان پول‌پاشی.
به گزارش «تعادل»، بررسی‌ها نشان می‌دهد که تا سال 1395، اعتبارات برنامه‌های مختلف اشتغال‌زایی در تبصره‌های مختلف ماده‌واحده قوانین بودجه و در ذیل امور و فصول و برنامه دستگاه‌های مختلف، بطور پراکنده و نامنسجم ارایه شده است. با توجه به فرابخشی بودن پدیده اشتغال‌زایی و اینکه هر دستگاهی به نوعی خود را متولی اشتغال کشور می‌داند، ناهماهنگی و تکروی‌هایی مشاهده می‌شود و مزید بر آن، به دلیل عدم تعیین متولی مشخص و هماهنگ‌کننده این برنامه‌ها، ارزیابی عملکرد و پاسخگویی در این خصوص نیز مشخص نیست.
اما از سال 1396 به بعد، رویکرد دولت و مجلس تلفیق و یکدست کردن منابع اشتغال‌زایی در بودجه سنواتی بوده است و بر این اساس تلاش شده تا کلیه منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های تولیدی و اشتغال‌زایی در قالب بند «الف» تبصره «18» لحاظ شود و شفافیت ترکیب منابع اعتباری افزایش یابد. لذا منطق تعریف بند «الف» تبصره «18» در قوانین بودجه، یکدست و هماهنگ کردن برنامه‌های اشتغال‌زایی کشور و افزایش شفافیت در تزریق منابع لازم برای اجرای این برنامه‌ها بوده است.
اما از آنجایی که در کشور الگو و راهبرد بلندمدت برای اشتغال‌زایی وجود ندارد، لذا وجود این تبصره برای دولت این امکان را ایجاد کرده است تا انواع و اقسام برنامه‌های بی‌ربط و پراکنده (نظیر بازسازی بافت فرسوده، حمل‌ونقل شهری و ...) را نیز در قالب برنامه‌های اشتغال‌زایی معرفی و ارایه کند و علاوه بر آن به دلیل فقدان متولی مشخص و هماهنگ‌کننده برنامه‌های تعریف شده، عملکرد مشخصی از اجرای این برنامه‌ها دیده نمی‌شود و شواهد نشان می‌دهد که در اجرای این تبصره، تحقق اهداف مستتر در منطق فوق با چالش مواجه شده است.
در گزارشی که اخیرا مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه منتشر کرده است چالش‌های پیش روی اجرای بند «الف» قانون بودجه سال 1397 را بررسی کرده است.
در این گزارش آمده است: در بند الف تبصره 18 قانون بودجه سال 1396، اهداف کلی نظیر مردمی‌شدن اقتصاد، حداکثرسازی مشارکت اقتصادی، بهره‌گیری موثر از ظرفیت‌های عظیم جمعیت فعال کشور (جوانان، زنان و دانش‌آموختگان دانشگاهی)، بهره‌برداری موثر از مزیت‌های نسبی و رقابتی مناطق در پهنه سرزمینی ایران اسلامی (با اولویت مناطق روستایی و عشایری و محروم)، برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری مناسب برای ایجاد فرصت‌های شغلی جدید و پایدار در منطقه و شناسایی استعدادها و قابلیت‌های مناطق تعریف شده است و برای تحقق این اهداف اقداماتی براساس سیاست‌های مصوب شورای عالی اشتغال پیشبینی شده است:
این اقدامات عبارتند از: تدوین و ارایه اولویت‌های سرمایه‌گذاری به تفکیک رشته فعالیت‌ها تا سطح شهرستان توسط دستگاه‌های اجرایی، ظرفیت‌سازی برای مشارکت فعال و موثر جامعه هدف توسط دستگاه اجرایی، تسهیل‌گری و ظرفیت‌سازی نهادی در مناطق روستایی و گروه‌های هدف و احیا و توسعه کشاورزی در مناطق مرزی و نقاط محروم کشور، اطلاع‌رسانی شفاف مشوق‌های مالی، حمایتی مستمر و فراگیر هر یک از دستگاه‌های اجرایی، ایجاد رونق در بخش ساختمان و خدمات عمومی، اولویت تخصیص مشوق‌های مالی به طرح‌ها به ترتیب برای ایجاد و توسعه بنگاه‌های کوچک، متوسط و صنایع دستی در سال 1397 نیز، تبصره 18 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مهم‌ترین حکم بودجه‌ای دولت در زمینه اشتغال‌زایی است. اما نسبت به مفاد این تبصره در قانون بودجه سال 1396، منسج‌تر و با اهداف مشخص‌تر ارایه شده است و در آن به اجرای برنامه‌های ایجاد و تثبیت اشتغال و سیاست‌های بازار کار بطور خاص اشاره شده است. در بند الف تبصره مذکور، به دولت اجاره داده شده که برای اجرای برنامه اشتغال گسترده و مولد، علاوه بر 30 هزار میلیارد ریال، 20 درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای این قانون معادل 124 هزار میلیارد ریال را در قالب کمک‌های فنی و اعتباری، یارانه سود تسهیلات و کمک‌های بلاعوض با ترکیب منابع موضوع ماده 52 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین 304 هزار میلیارد ریال تسهیلات بانکی برای حمایت از طرح‌های تولیدی اشتغال هزینه کند. همچنین، به دولت اجازه داده شد که در صورت افزایش قیمت حامل‌های انرژی، 50 هزار میلیارد ریال را در جهت حمایت از تولید شتغال‌زا مورد استفاده قرار دهد.
آسیب‌شناسی محتوایی تبصره 18 قانون بودجه 1397
بند «الف» تبصره 18 قانون بودجه سال 1397 کل کشور مهم‌ترین حکم بودجه‌ای دولت در زمینه اشتغال‌زایی در سال 1397 است که با توجه به رویکرد دولت و مجلس شورای اسلامی مبنی بر تلفیق منابع اشتغال‌زا در بودجه سنواتی، تقریباً تمامی منابع اعتباری (بودجه‌ای و تسهیلاتی) مورد نیاز برای اجرای برنامه‌های اشتغال‌زا و تولید در قالب آن لحاظ شده است. هرچند این امر منجر به شفافیت در ترکیب و تخصیص منابع می‌شود با وجود این، گزارش سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که با وجود تلاش‌هایی که در جهت اجرای تبصره «18» انجام شده، اجرای برنامه‌های تولید و اشتغال موضوع بند با چالش‌ها و موانع فراوانی روبرو بوده است. براساس نتایج جلسات کارشناسی در مرکز پژوهش‌های مجلس و اظهارنظر کارشناسان، برخی از چالش‌ها و موانع پیش روی اجرای این تبصره مربوط به شرایط اقتصادکلان، نظام تأمین مالی و ضعف‌های بدنه اجرایی کشور است. برخی از این موارد به شرح ذیل هستند:
تنگناهای بودجه‌ای دولت و عدم تأمین منابع، عدم ثبات اقتصاد کلان و تحریم‌های امریکا، عدم تمکین بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی به مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد حداکثر نرخ سود انحراف منابع، ضعف در نظام پایش و نظارت، بی‌توجهی دستگاه‌های اجرایی به ضرورت بانک‌پذیری طرح‌های اشتغال‌زایی، عدم آشنایی یا توجه دستگاه‌های اجرایی با مقررات صندوق توسعه ملی، تعارض بین کارکرد دستگاه‌های اجرایی ملی و استان، کندکاری و تأخیر در فرایند اجرای تبصره و پیچیدگی ناشی از ترکیب سه منبع اعتباری (بودجه، صندوق توسعه ملی و بانک) و بهانه‌تراشی دستگاه‌های اجرایی.
این چالش‌ها باعث شده است تا کلیت اقدامات اجرایی انجام شده در این خصوص شامل چندین دستورالعمل و تفاهمنامه بین دستگاهی باشد که به عنوان اقدامات اولیه برای اجرای برنامه‌های اشتغال‌زایی به حساب می‌آید و تابع تزریق منابع، شرایط اقتصاد کلان و همکاری و هماهنگی سایر دستگاه‌هاست. البته بدیهی است که رویکرد پول‌پاشی در تبصره 18 تا حدودی این امر را اقتضا می‌کرد زیرا برنامه‌های تبصره 18 تنها بهانه‌ای برای تزریق منابع ارزان بوده و هیچ سازوکاری برای ارزیابی اثربخشی این منابع تزریق شده پیشبینی نشده است. لذا نتایج به دست آمده، از اول قابل پیشبینی بود.
با وجود موانع اجرایی فوق در جهت اجرای تبصره 18 به نظر می‌رسد چالش جدی و اساسی‌تر مربوط به انتقادات وارد بر مفاد این تبصره است. مواردی ازجمله عدم واقع‌گرایی در تعیین اهداف کمی، بی‌توجهی به انسجام و مدیریت واحد و گستردگی و پراکندگی برنامه‌ها باعث شده تا درخصوص اثربخشی و اشتغال‌زایی این تبصره و منطق وجود آن تردید ایجاد شود، زیرا همان‌طور که گفته شد، دولت و سازمان برنامه و بودجه از سال 1396، تلاش کرده‌اند تا جهت افزایش شفافیت، کلیه اعتبارات مربوط به اشتغال‌زایی را در تبصره 18 بگنجانند، اما بررسی مفاد تبصره 18 نشان می‌دهد که در آن، بیشتر برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری برای اشتغال‌زایی هدف بوده است تا تخصیص اعتبار و به همین دلیل تک‌روی و ناهماهنگی‌هایی بین سیاست‌های اشتغال‌زایی موجود در کشور، مفاد تبصره 18 و تخصیص اعتبارات از این محل دیده می‌شود.
البته بدیهی است که اشتغال‌زایی و رفع چالش‌های بازار کار نیازمند برنامه‌ریزی و وجود دید جامع و کلان نسبت به مسائل و چالش‌های بازار کار است، اما تحقق این امر فراتر از تعیین تکلیف و سیاست‌گذاری در احکام بودجه‌ای سالانه است و عملکرد ضعیف تبصره 18 در اشتغال‌زایی طی سال‌های اخیر موید همین مطلب است. بنابراین لازم است تا درخصوص ماهیت تبصره 18 شفاف‌سازی شود و مفاد این تبصره از رویکرد برنامه‌ریزی به رویکرد بودجه‌ریزی سوق داده شود. درواقع صرفاً تخصیص اعتبارات در قانون بودجه لحاظ شود و برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری برای اشتغال‌زایی در جای دیگر و خارج از احکام بودجه‌ای اتفاق بیفتد.
همچنین یکی از مهم‌ترین مواردی که هر ساله در تدوین تبصره 18 مفروض بوده است معادل و همسو دانستن رونق تولید و اشتغال‌زایی است. با این استدلال که سیاست‌های حمایت از تولید حتماً به اشتغال‌زایی منتج می‌شود. این در حالی است که نتایج پژوهش‌های صورت گرفته، نقض این فرض را نشان می‌دهد. لذا در صورتی‌که بپذیریم این دو موضوع در بسیاری از موارد می‌تواند در تعارض با یکدیگر باشند آنگاه باید مشخص شود که هدف اصلی تبصره 18 حمایت از تولید است یا اشتغال‌زایی؟
اگر در تبصره 18 اولویت بر اشتغال‌زایی است به نظر می‌رسد متولی این موضوع باید شورای عالی کار و دبیرخانه آن یعنی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد. در این صورت پیشنهاد می‌شود برای سال 1399 سیاست‌ها و برنامه‌های اشتغال‌زایی و توسعه کارآفرینی در سال 1398 با توجه به در دست تهیه بودن این طرح به عنوان برنامه و سیاست اشتغال‌زایی در نظر گرفته شود و با همکاری و تعامل سازمان برنامه و بودجه و سایر دستگاه‌های اجرایی مرتبط، این برنامه تکمیل و نقاط ضعف آن رفع شود. و به عنوان مبنای تخصیص اعتبار در تبصره 18 لایحه بودجه 1399 مد نظر قرار گیرد.
ضمن اینکه مفادی از تبصره 18 که شامل طیف گسترده و متنوعی از موضوعات با اهداف اصلی غیر از اشتغال‌زایی است (برای مثال بازسازی بافت فرسوده شهری، توسعه حمل ونقل شهری و ... که ممکن است بطور غیرمستقیم به اشتغال‌زایی منتج شود) از بطن تبصره 18 خارج و در جای مربوط به خود به آن پرداخته شود. همچنین بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تقسیم کار صورت گیرد به نحوی‌که متولی اجرای سیاست‌های اشتغال‌زایی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باشد و سایر دستگاه‌های اجرایی به تناسب نقش و وظیفه تعیین شده، هماهنگی لازم را با آن وزارتخانه داشته باشند و سازمان برنامه و بودجه، نظارت بر اجرای این سیاست‌ها و تأمین منابع مالی آن را عهده‌دار شود.
لازم است تا زمان ارایه لایحه بودجه سال 1399، سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نسبت به موارد فوق تعیین تکلیف کنند تا حتی‌ال‌امکان در شرایط کنونی کشور از تک‌روی و عدم هماهنگی و اتلاف منابع مالی و فکری خودداری شود.
