منابع و مصارف در بازارهای مالی

ناصر یارمحمدیان|

اختیارات مالی در بودجه‌ریزی غیرمتمرکز تا حدودی به مقامات محلی واگذار می‌شود و مقامات محلی در دایره منابع در اختیار، مصارف خود را بر حسب دستگاه- برنامه و بخش- برنامه توزیع و مشخص می‌کنند. بودجه‌ریزی در ایران مانند سایر امور، به شکل کاملا متمرکز صورت می‌گیرد. یکی از پایه‌های سیاست‌های تمرکز زدایی در دنیا، در کنار سه پایه دیگر یعنی تمرکز زدایی اداری، سیاسی و اقتصادی، تمرکززدایی مالی

(Fiscal Decentralization) است. در صورتی که اگر تمرکززدایی مالی در کنار آنها صورت نگیرد، سایر سیاست‌های تمرکز زدایی عقیم خواهد ماند چرا که تمرکززدایی مالی مانند عروق در سیستم بدن کار می‌کند که وظیفه خون رسانی به سایر اجزا را بر عهده دارد. اگر منابع مالی لازم برای اجرای برنامه‌ها به مناطق داده نشود، هرگونه واگذاری اختیار و مسوولیت به قدرت‌های محلی، صوری خواهد بود. در ایران سابقه گذار از بودجه متمرکز به بودجه استانی به قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه بازمی‌گردد. در این برنامه که نظام درآمد هزینه استانی تعریف شد، دو قاعده مهم مالی برقرار گردید. اول اینکه اختیار تصمیم‌گیری در رابطه با اعتبارات عمرانی استانی به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان متشکل از استاندار، رییس سازمان برنامه و بودجه استان و مدیران ادارات کل استانی واگذار شد. بنابراین مدیران استانی می‌توانستند در دایره اختیارات مالی که بودجه کشور در اختیارشان گذاشته است دست به انتخاب بزنند. قاعده دوم، بازگشت مازاد درآمدهای استانی به عنوان اعتبار عمرانی برای استان‌ها بود. در واقع استانی اگر در حوزه مالیاتی خوب عمل می‌کرد و درصد تحقق درآمدهای استانی به بیش از ۱۰۰ درصد می‌رسید، مازاد بر رقم مصوب به عنوان اعتبار عمرانی به استان باز می‌گشت. همچنین یک شعبه از خزانه کل در استان‌ها به عنوان خزانه معین تاسیس و درآمدهای استانی به خزانه معین واریز می‌شد و مازاد بر مصارف استانی به خزانه کل بازمی‌گشت.

این ساز و کار به شکل مذکور در برنامه چهارم و پنجم با کمی‌ تغییر ادامه داشته و در قانون الحاق برخی مقررات مالی به قانون تنظیم  دایمی شده است. با این حال، نه تنها این ساز و کار پیشرفت و ارتقا نیافته بلکه طی این دوران تضعیف نیز شده است بطوری که در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ از مجموع بودجه عمومی به مبلغ ۴۴۸ هزار میلیارد تومان، فقط ۲۵ هزار میلیارد آن از طریق ساز و کار درآمد هزینه استانی بین همه استان‌ها توزیع می‌شود (۵/۵ درصد) که اگر متوسط هر استان محاسبه شود به مبلغ ۸۲۴ میلیارد تومان می‌رسیم. به عبارتی نسبت بودجه استانی برای هر استان حدود ۱/۰ درصد است که بخش عمده‌ای از آن (حدود ۵۰ درصد) اعتبارات هزینه‌ای و پرداخت حقوق و دستمزد است. در ایران چالش‌های اساسی با ابعاد ساختاری، سیاسی، حقوقی، اقتصادی و امنیتی برای گذار از بودجه متمرکز به بودجه استانی وجود دارد؛ در اینجا به دو چالش ساختاری اشاره می‌شود و محدودیت‌ها و چالش‌های دیگر به یادداشت‌های بعدی احاله می‌شود. در بودجه‌ریزی غیر متمرکز، اختیارات مالی تا حدودی به مقامات محلی واگذار می‌شود و مقامات محلی در دایره منابع در اختیار، مصارف خود را بر حسب دستگاه-برنامه و بخش-برنامه توزیع و مشخص می‌کنند. اما قبل از اینکه اختیارات مالی واگذار شود لازم است، امور عمومی و مسوولیت‌ها بین سطوح مختلف حاکمیت و دولت تفکیک و مشخص شود. به این برنامه، واگذاری مسوولیت‌ها گفته می‌شود. یکی از مشکلات مقدماتی برای اجرای برنامه‌های تمرکز زدایی مالی، همین مساله تداخل مسوولیت‌ها و وظایف در ایران است. بسیاری از وظایف و امور عمومی در ایران هستند که دو یا چند متولی دارند (محیط زیست، سلامت، آموزش) و بسیاری از وظایف هستند که هیچ متولی برای آنها وجود ندارد و اگر نهادی آن را بر عهده گرفته فراتر از مسوولیت‌های قانونی خود است. همچنین برخی وظایف هستند که با وجود اینکه نهاد یا سازمانی به صورت قانونی وظیفه آن را به عهده دارد ولی برخی نهادها و دستگاه‌های دیگر به خاطر انطباقی که آن وظیفه با ماموریت سازمان دارد آن را نیز بر عهده دارند (برای مثال اداره و تاسیس کتابخانه‌های عمومی توسط شهرداری). بنابراین قبل از اجرای برنامه تمرکز زدایی مالی لازم است مرزبندی بین مسوولیت‌های دولت و سایر نهادهای حاکمیتی، همچنین حاکمیت و بخش عمومی غیر دولتی مشخص شود. همچنین لازم است در داخل دولت، مرزبندی بین مسوولیت‌های سلسله مراتب دولت در سطح افقی و عمودی مشخص شود. تفکیک وظایف بین سطوح عمودی دولت شامل دستگاه‌های ملی (برای مثال وزارتخانه‌ها)، دستگاه‌های ملی تابعه در استان‌ها (ادارات کل)، دستگاه‌های استانی و استانداری‌ها، دستگاه‌های شهرستانی و فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مشخص شود. پس از مشخص شدن مسوولیت‌ها، به هر بخش از حاکمیت، منابع در اختیار برای ارایه خدمات و انجام ماموریت‌ها داده شود. بخش مهم‌تر و چالش اساسی‌تر در اجرای برنامه تمرکززدایی مالی، واگذاری منابع مالی است به نحوی که کارایی اقتصادی تامین شود. منابع مالی بخش عمومی از مالیات تامین و مالیات از پایه‌های مختلف دریافت می‌شود. با توجه به ویژگی‌های هر پایه مالیاتی و نحوه وصول و جمع‌آوری آن، هر پایه مالیاتی باید به بخش مناسبی از دولت واگذار شود. در سلسله مراتب عمودی دولت، معمولا آن پایه مالیاتی که تحرک‌پذیری کمتری دارد و کشش درآمدی پایین‌تری داشته باشد به سطوح پایین‌تر دولت واگذار می‌شود.