نجات صنعت برق در گرو رگولاتور مستقل
گروه انرژی|
بحران تراز نبودن هزینه و درآمد صنایع انرژی در ایران بیش از هر جایی در صنعت برق خود را نشان داده است و با وجود ایفای نقش پررنگ آن در صنایع ایران، این صنعت با مشکل تامین بودجه پروژه‌ها روبرو است و بدهی‌های سنگینی را روی دست وزارت نیرو گذاشته است. به عقیده کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس ادامه وضعیت کنونی که ناشی از نرخ پایین در تعرفه‌های برق، تصمیم‌های اشتباه بالادستی، عدم ثبات مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص است، سبب می‌شود که فرصت‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در بخش برق از بین برود، روند مصرف انرژی الکتریکی از روند تولید آن پیشی بگیرد و در نهایت سبب افزایش اختلال‌ها و خاموشی‌ها به خصوص در مناطق پرمصرفی مثل تهران شده و تبعات اجتماعی و امنیتی این خاموشی‌ها گریبان کل کشور را بگیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به تازگی انتشار یافته، یکی از راه‌حل‌های فوری برای اصلاح وضعیت حاکم بر صنعت برق را در تاسیس یک نهاد «رگولاتوری مستقل» از وزارت نیرو دانسته است تا بدین طریق نظارتی مستقل بر تمامی بازیگران این صنعت صورت گرفته و به شکایات همه ذی‌نفعان رسیدگی شود.
مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «ضرورت تاسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق» به بررسی وضعیت فعلی، چالش‌ها و نواقص صنعت برق در ایران پرداخته است. در این گزارش در خصوص اهمیت انرژی الکتریکی برای رفاه فعلی و آینده شهروندان آمده است که «تامین پایدار و اقتصادی انرژی الکتریکی از الزامات توسعه بوده و نقش غیرقابل انکاری در رفاه شهروندان بازی می‌کند. اهمیت تامین پایدار انرژی الکتریکی به‌حدی است که ایجاد اختلال در این سیستم می‌تواند موجب خسارات سنگین اقتصادی شود. از سوی دیگر، شبکه برق محملی برای تولید، انتقال و مصرف انرژی‌های تجدیدپذیر آینده (مانند باد، خورشیدی، برق‌آبی و...) است و از این لحاظ نقش غیرقابل انکاری در حرکت از سوخت‌های فسیلی به سمت انرژی‌های پاک ایفا می‌کند.»
این گزارش در خصوص وضع فعلی این صنعت در ایران بیان می‌کند: «صنعت برق در ایران یکی از بزرگ‌ترین و پُراهمیت‌ترین صنایع کشور برشمرده می‌شود. این صنعت شامل شبکه برق و مجموعه متخصصان و شرکت‌های فعال در این حوزه است که طی چند دهه و با صرف ده‌ها میلیارد دلار سرمایه‌گذاری به وجود آمده است. در این میان، شبکه برق ایران با تولید سالانه حدود 300.000 تراوات ساعت انرژی و با بیش از 900.000 کیلومتر خط انتقال و توزیع چهاردهمین شبکه بزرگ دنیا بوده و از این لحاظ هم‌ردیف کشورهایی همچون انگلستان، مکزیک، ترکیه، ایتالیا و اسپانیا قرار داد. از سوی دیگر، صنعت برق دارای پشتوانه بزرگ فنی و مهندسی شامل صدها شرکت بزرگ و کوچک است که توانایی تامین درصد بالایی از نیازهای شبکه برق کشور را از حیث طراحی، اجرا و بهره‌برداری دارند. به‌علاوه، به دلیل برنامه‌ریزی صحیح و مدیریت کارآمد، خدمات فنی و مهندسی این شرکت‌ها از لحاظ قیمت و کیفیت قابل رقابت در سطح منطقه بوده به‌طوری که صنعت برق با صادرات سالانه 2.5 میلیارد دلار کالا و خدمات بخش اعظم صادرات خدمات فنی و مهندسی کشور را به خود اختصاص داده است.» اما این صنعت اکنون با مشکلات مالی شدیدی روبرو است که حاصل مجموعه تصمیم‌گیری‌ها طی سالیان گذشته بوده است، به‌طوری که نبود تعادل در هزینه و درآمد بخش برق، بدهی‌های فراوانی را روی دست دولت گذاشته است. گزارش مذکور در این خصوص گفته است: «با وجود اهمیت بالا و کارنامه درخشان صنعت برق، در حال حاضر، این صنعت پایه در وضعیت مناسبی قرار ندارد. نرخ پایین در تعرفه‌های برق، تصمیم‌های اشتباه بالادستی، عدم ثبات مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص سبب ناکارآمدی اقتصادی سیستم و بدهی‌های سرسام‌آور در وزارت نیرو (که متولی شبکه برق است) شده است. حجم بالای بدهی‌های این صنعت (که در حال حاضر در حدود 30.000 میلیارد تومان برآورد می‌شود) موجب تاخیر در پرداخت هزینه‌های برق تولیدی به نیروگاه‌ها و تعویق در اجرای برنامه‌های توسعه سیستم شده است. از سوی دیگر، عدم پرداخت معوقات پیمانکاران و سرمایه‌گذاران خصوصی (به‌‌ویژه در نیروگاه‌های بزرگ و نیروگاه‌های کوچک‌مقیاس) موجب مشکلات عدیده‌ای برای این شرکت‌ها شده است.»
با وجود آنکه نیاز روزافزون به انرژی الکتریکی، سرمایه‌گذاری مداوم را در شبکه برق طلب می‌کند، اما در ایران «از یک‌سو به دلیل محدودیت شدید بودجه‌های عمرانی، امکان سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در این صنعت وجود نداشته و از سوی دیگر، به دلیل حجم بالای بدهی‌ها و تعرفه‌های پایین انرژی انگیزه کافی در بخش خصوصی به منظور سرمایه‌گذاری وجود ندارد. عدم سرمایه‌گذاری در بخش تولید و انتقال در نهایت سبب می‌شود که میزان مصرف انرژی الکتریکی از میزان تولید آن پیشی گیرد. در چنین شرایطی، بهره‌بردار سیستم ناچار است تا به منظور برقراری تعادل تولید-مصرف، بخشی از بار سیستم را به صورت اجباری قطع کند. محدودیت سرمایه‌گذاری در بخش‌های انتقال و توزیع نیز موجب حبس توان شده و انرژی تولیدی نیروگاه‌ها را نمی‌توان به نقاط مصرف بزرگ (مانند تهران و...) منتقل کرد که این مهم نیز موجب قطعی برق در نقاط مصرف بزرگ می‌شود. تفاوت بنیادین میان محدودیت تولید و محدودیت انتقال/توزیع در این است که در صورت کمبود تولید، امکان قطع برق در نقاط مختلف شبکه به منظور کاهش اجباری میزان مصرف ممکن است. این در حالی است که محدودیت انتقال/توزیع، تغذیه بارها در نقاط خاصی را با اختلال مواجه می‌کند. از این رو در صورت محدودیت انتقال/توزیع، برق کل کشور در معرض اختلال قرار خواهد گرفت.»
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌افزاید: «مشکلات ساختاری و به تبع آن عدم سرمایه‌گذاری در صنعت برق چند سالی است که به صورت جدی سبب عدم تعادل تولید-مصرف در زمان پیک (فصول گرم سال) و محدودیت انتقال در سیستم شده است. با این حال، مدیران وزارت نیرو با قطع اجباری برق صنایع، انرژی مورد نیاز مشترکان خانگی را تامین کرده‌اند. این رویکرد، با وجود تحمیل هزینه‌های سنگین به صنایع از خسارات اجتماعی سیاسی ناشی از قطع برق در مناطق مسکونی جلوگیری می‌کند. با این حال، رویکرد قطع اجباری صنایع نیز دارای اثربخشی موقتی بوده و همانطور که اتفاقات تابستان 1397 نشان داد، عدم تعادل تولید-مصرف می‌تواند موجب قطعی‌های گسترده در سطح کشور شود. علاوه بر محدودیت تولید، ناکافی بودن ظرفیت انتقال و توزیع در شهرهای بزرگی مانند تهران سبب شده است که در صورت وقوع اشکالات فنی (که موضوعی طبیعی و غیرقابل پیشگیری در شبکه برق است) ظرفیت رزرو کافی در شبکه به منظور پوشش خروج اضطراری تجهیزات وجود نداشته و برق مشترکان قطع شود. به علاوه، قطع برق شهروندان به دلیل محدودیت انتقال در شرایط پیک مصرف نیز اجتناب‌ناپذیر باشد. بدیهی است در صورتی که برای بهبود وضعیت شبکه برق چاره‌ای سریع و کارآمد اندیشیده نشود، میزان قطعی‌های برق روزبه‌روز افزایش یافته که این مهم خسارات اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و تبعات سیاسی گسترده‌ای را به دنبال خواهد داشت.»
از جمله تبعات نبود تعادل منطقی در هزینه و درآمد بخش انرژی الکتریکی آن است که «مشکلات مالی وزارت نیرو (و شرکت توانیر به عنوان متولی اصلی شبکه برق) علاوه بر قطعی‌های اضطراری برق در زمان پیک، تاثیرات مخربی را نیز بر بدنه مهندسی صنعت برق شامل شرکت‌ها و پیمانکاران فعال در این حوزه به‌جا گذاشته است. از سوی دیگر، افزایش مداوم قیمت‌ها و تحریم‌های بین‌المللی موجب افزایش هزینه‌ها شده و سرمایه در گردش مورد نیاز را به‌شدت افزایش داده است. همچنین بازارهای صادراتی خدمات فنی و مهندسی صنعت برق در اثر تحریم‌های بین‌المللی و محدودیت‌های انتقال پول با چالش‌های جدی مواجه شده است. این عوامل سبب شده که بیشتر شرکت‌های بزرگ و صاحب نام در این حوزه با مشکلات عدیده مالی دست‌وپنجه نرم کرده و بسیاری از شرکت‌ها و تولیدکنندگان کوچک‌تر در معرض ورشکستگی قرار گیرند. باید به این نکته اساسی توجه شود که صنایع و شرکت‌های فعال در صنعت برق با سرمایه‌گذاری چند ده میلیارد دلاری دولت و بخش خصوصی و طی چند دهه شکل گرفته‌اند که در صورت ادامه مشکلات مذکور، سبب مهاجرت کارشناسان نخبه، عدم به روز رسانی تجهیزات و فرسودگی خطوط تولید شده که در نهایت باعث از بین رفتن توان رقابتی این شرکت‌ها می‌شود.»
بنابراین، مرکز پژوهش‌های مجلس با بررسی آمار و اطلاعات صنعت برق در بخش‌های مختلف و از دو دیدگاه فنی و اقتصادی نشان می‌دهد که «بحران‌های جدی، صنعت برق را تهدید می‌کند که عدم توجه به هر کدام از آنها به تنهایی می‌تواند این صنعت را به سمت فروپاشی کامل و ورشکستگی حتمی سوق دهد.»
از نظر این مرکز، اصلی‌ترین عوامل این بحران‌ها را می‌توان به دو دسته عوامل داخلی و خارجی تقسیم کرد: «عوامل خارجی بحران که عملا تصمیم‌گیران صنعت بر آنها هیچ نظارتی ندارند شامل تغییرات نرخ ارز، مشکلات ناشی از تحریم‌ها، تورم و سایر مشکلات اقتصادی است که صنعت برق به ناچار مانند سایر بخش‌های کشور تحت تاثیر آنها قرار می‌گیرد و در این محیط به فعالیت خود ادامه می‌دهد.»
عوامل و ریشه‌های داخلی بحران این صنعت نیز به چند دسته تقسیم‌بندی می‌شود که عبارتند از: «1- پایین بودن نرخ در تعرفه‌های تکلیفی برق به‌طوری که هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری شبکه برق از طریق اخذ بهای برق از مشترکان قابل تامین نیست. 2- بدهی‌های انباشته وزارت نیرو (و شرکت توانیر به عنوان متولی شبکه) به سرمایه‌گذاران، نیروگاه‌ها و شرکت‌های خصوصی و پیمانکاری. 3- واگذاری‌های غیراصولی دارایی‌های اصلی و تاسیسات و تجهیزات صنعت برق در بخش تولید و توزیع. 4- تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق و عدم تشکیل نهادهای اصلی مورد نیاز در یک سیستم تجدید ساختار شده. 5- نبود نقشه راه و برنامه مدون برای گذار از وضعیت فعلی به سمت وضعیت مطلوب و در نتیجه ادامه رویکرد اشتباه گذشته با وجود تمام معایب آن. 6- یکپارچه نبودن ساختار انرژی کشور و انجام کارهای موازی توسط وزارت نفت و نیرو.»
این گزارش در پایان نتیجه‌گیری می‌کند که «اساسی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق، ایجاد نهادهای قانون‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارا برای این صنعت است. کارشناسی نبودن تعرفه برق، عدم ارزیابی هزینه‌های صورت گرفته در تولید، انتقال و توزیع و هزینه تمام‌شده برق باعث مشکلات مالی شدید در صنعت برق ایران شده که تمامی این موارد نیازمند وجود نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند در صنعت برق است. همچنین این نهاد از ارکان مهم یک سیستم تجدید ساختار شده است که بدون وجود آن تجدید ساختار شبکه برق با شکست مواجه خواهد شد. از آنجا که وزارت نیرو بخش اعظمی از تولید برق را برعهده دارد مسلما صلاحیت انجام این وظایف را دارا نیست و وجود چنین نهاد کاملا مستقلی با قدرت اجرایی و قضایی بالا به‌شدت احساس می‌شود که دارای نظارت بر رفتار تمام بازیگران بازار برق بوده و همچنین مرجع رسیدگی به شکایات بازیگران و شرکت‌های مختلف صنعت برق باشد.»
