درآمد پایدار شهرداری‌ها در پیچ و خم لایحه مالیات بر ارزش افزوده
گروه راه و شهرسازی| آزاده کاری|
لایحه مالیات بر ارزش افزوده موضوعی است که این روزها مدیران و مسوولان شهری درباره آن بسیار صحبت می‌کنند. این لایحه نگرانی‌هایی را برای آنها ایجاد کرده و معتقدند در صورت تصویب این لایحه نه تنها اختیارات شهرداری‌ها و درآمدهای پایدار آنها کاهش می‌یابد بلکه این لایحه شوراها را به عنوان نهادی نظارتی و قانونگذار، به نهادی تشریفاتی تبدیل می‌کند.
به گزارش «تعادل»، لایحه مالیات بر ارزش افزوده اواسط اردیبهشت سال جاری در دستور کار صحن مجلس شورای اسلامی قرار گرفت که با ۱۱۸ رأی موافق، ۵۸ رأی مخالف و ۵ رأی ممتنع از مجموع ۱۹۵ نماینده حاضر در مجلس کلیات آن تصویب شد و در نهایت این لایحه برای بررسی بیشتر به کمیسیون اقتصادی ارجاع شد.
این لایحه با واکنش اعضای شوراهای شهر و مدیران شهری مواجه شده است .به دنبال بررسی لایحه مذکور، محسن هاشمی‌رفسنجانی، رییس شورای شهر تهران و مرتضی الویری، رییس شورای عالی استان‌ها نامه‌ای خطاب به روسای شورای شهرهای مراکز استان‌ها و شهرداران شهرهای مراکز استان‌ها نوشتند. در بخشی از این نامه آمده است که مواد «۷»، «۹»، «۲۷»، «۳۰»، «۳۸»، «۳۹»، «۴۱» و «۴۹» در صورت تصویب منجر به حذف اختیارات قانونی شوراها در زمینه وضع عوارض و درآمدهای محلی، دولتی شدن شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و تمرکزگرایی شدید امور محلی در وزارتخانه‌های کشور و اقتصاد می‌شود.اکنون ۹ مورد اعتراضی که شورای عالی استان‌ها درباره این لایحه اعلام کرده در کمیسیون اقتصادی در دست بررسی است.
محمود میرلوحی عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران در گفت‌وگو با تعادل به بیان توضیحاتی در خصوص این لایحه و مشکلاتی که تصویب آن به وجود خواهد آورد پرداخت و گفت: ازسال 1364 قرار بود دولت لایحه خودگردانی و خودکفایی شهرداری‌ها را به مجلس ببرد این در حالی است که هر روز بر تعداد شهرهای ما و نیز تعداد ساکنانش افزوده می‌شود، تا جایی که امروز 70 درصد جمعیت ایران ساکن شهرها هستند. قطعا این تعداد در سال 64 کمتر از این جمعیت کنونی بوده است . بعد از اتمام جنگ نیز انتظاراتی که در خصوص توسعه شهرها به وجود آمد باعث شد این لایحه حدود 34 سال در بلاتکلیفی باقی بماند. در زمان ریاست‌جمهوری مرحوم رفسنجانی این سوال پیش آمد که بالاخره شهرها را چگونه باید توسعه داد. آن زمان آقای کرباسچی بحث تامین منابع را مطرح کرد و گفت: من حاضرم تهران را بدون منابع دولتی و نفتی توسعه دهم تا مجبور به انتقال پایتخت از تهران نباشیم.
تراکم‌فروشی، سریع‌ترین راه‌حل تامین منابع مالی
میرلوحی ادامه داد: راه‌حلی که کرباسچی برگزید این بود که یک طبقه به سقف شهر اضافه شود و به دنبال آن عنوان جدیدی به نام تراکم در ردیف درآمدها قرار گرفت که بر اساس آن مالک زمین اجازه داشت در زمین خود تا دو طبقه ساخت و ساز کند اما با پرداخت پول به شهرداری اجازه ساخت یک طبقه اضافه به آنها داده می‌شد. هر چند اکنون تعداد طبقات در طرح جامع به سه و چهار طبقه رسیده است. اما خیلی زود مشخص شدکه این فرمول و پیامدهای آن درکلان‌شهرها راهگشا نیست. به موازات این بحث‌ها که اضافه تراکم مطرح شد، روالی از گذشته وجود داشت که آن دریافت عوارض در شهرها از کارخانه‌ها و تولیدکنندگان بود و هر تولیدکننده‌ای در سال موظف بود سالانه مبلغی به شهرداری‌ها بپردازد اما دولت اصلاحات احساس کرد تولیدکنندگان در زحمت‌اند و مراجعه شهرداری‌ها و اقدام‌هایی که انجام می‌دهند باعث ناراحتی تولیدکنندگان شده است. بنابراین در سال 82 دولت وقت لایحه تجمیع عوارض را مطرح کرد. بر اساس این لایحه در عین اینکه شهرداری‌ها حق دارند از واحدهای تولیدی عوارض دریافت کنند اما باید این عوارض در یک حساب متمرکز شده و با نظارت وزارت کشور بین شهرداری‌ها توزیع شود تا تولیدکنندگان کمتر در رنج باشند.
او ادامه داد: درادامه بحث‌های محیط زیستی واحدهای تولیدکننده به میان کشیده شد. اما مهم‌ترین بحثی که مطرح شد این بود که در دنیا از تولیدکننده مالیات اخذ نمی‌شود و اخذ مالیات از تولیدکننده به‌خصوص در کالاهای چند مرحله‌ای رویه اشتباهی است. گاهی برای تولید یک محصول از چند کارخانه در یک شهرک صنعتی عوارض دریافت می‌شد که این موضوع باعث افزایش هزینه‌های تولید و در نتیجه افزایش قیمت کالا می‌شد. برای رفع این معضل نیز قرار شد مالیات بر مصرف اخذ و از واحدهای تولیدی مالیاتی دریافت نشود. همه این اقدام‌ها در نهایت منجر به این شد تا شهرداری‌ها تنوع دریافتی‌ها را از دست بدهند و منابع دریافتی آنها به مالیات بر ارزش افزوده منحصر شد.
میرلوحی در ادامه افزود: قرار شد دولت نیز در کنار مالیات‌هایی که از املاک، ارث، نقل و انتقال و امثال اینها دریافت می‌کند مالیات بر ارزش افزوده را نیز اضافه کند .با کمال تاسف باید بگویم دولت همان‌طور که درآمدهای نفتی را حق بدیهی خودش تلقی می‌کند، اکنون نیز نسبت به مالیات بر ارزش افزوده چنین حسی دارد. این در حالی است که طبق قانون قبلی دریافت عوارض را درکنار مالیات بر ارزش افزوده به رسمیت شناخته بود اما در سال‌های اخیر در نظر دارد تا مالیات بر ارزش افزوده را درآمد قطعی خودش محسوب کند. علاوه بر این در سال‌های اخیر دیوان عدالت اداری مرتبا اخذ هرگونه عوارض محلی را محدود کرده و نسبت به آن حساسیت نشان می‌دهد.
او با بیان اینکه فروش تراکم در تهران به بن بست خورده است، تصریح کرد: فروش تراکم از ابتدا هم راه‌حل درستی نبود و فقط یک راهکار مقطعی بود. در تهران یک میلیون پلاک وجود دارد و سالانه 10 هزار پروانه ساخت و ساز برای یک درصد صادر می‌شود. مگر تهران چقدر ظرفیت دارد که بخواهیم عوارض اداره شهری که 18 هزار میلیارد تومان بودجه آن است را از این محل تامین کنیم. دراین صورت شهرداری باید از هر کدام این پروانه‌ها 2.5 میلیارد تومان دریافت کند تا بتواند شهر را اداره کند.این در حالی است که 80 درصد این 10 هزار پروانه، پروانه واحدهای 100 و زیر 100 متری در جنوب و مرکز شهر است و تعداد مال‌ها و پروژه‌های بزرگ مقیاس در آن چندان بالا نیست.
ضرر شهرداری‌ها در صورت عدم اصلاح لایحه
میرلوحی با اشاره به اینکه شهروندان انتظاراتی از شهرداری‌ها دارند از جمله در زمینه حمل و نقل عمومی و مترو تصریح کرد: همان‌طور که عنوان کردم محدودشدن همه راه‌های تامین منابع و نیز عدم امکان فروش تراکم از جمله مشکلات شهرداری‌ها در تامین منابع است. از سوی دیگر باید این را نیز در نظر داشت که گویا دولت‌ها نیز فراموش کرده‌اند که تجمیع عوارض انجام شده و عوارض دریافتی از کارخانه‌ها و واحدهای تولیدی تبدیل به مالیات بر ارزش افزوده شده است. این لایحه یک بار به صحن آمد و اکنون در مجلس است .دراین خصوص صحبت‌هایی با کمیسیون اقتصادی مجلس داشته و به آنها اعلام کردیم چنانچه این لایحه مانند امروز که یک‌سوم آن به شهرداری‌ها تعلق دارد و دو سوم آن دراختیار دولت است، اصلاح نشود، شهرداری‌ها متضرر خواهند شد.
پیشنهاد شورای شهر
او اظهار کرد: پیشنهاد ما این است که این عوارض نصف به نصف بین شهرداری و دولت تقسیم شود و نیز شیوه پرداخت کنونی تغییر نکند. یعنی مالیات دریافتی به خزانه دولت واریز نشود زیرا تجربه نشان داده در صورتی که این اتفاق بیفتد چیزی دست شهرداری‌ها را نمی‌گیرد. نمونه این مورد عوارض جرایم رانندگی است که بخشی از آن قانونا به شهرداری‌ها تعلق دارد و به حساب دولت واریز می‌شود اما سال‌هاست که شهرداری تهران سهمی از جرایم رانندگی دریافت نکرده است. اخیرا نیز با شکایت به محاکم قضایی دولت را موظف به پرداخت 1700میلیارد تومان طلب‌های سنواتی کرده‌ایم.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر ادامه داد: در مساله مترو با وجود اینکه مکررا اعلام شده و در قانون نیز صراحتا آورده شده که دولت باید در خرید واگن، ساخت تونل و نیز خرید اتوبوس تامین منابع کند اما بعد از روی کار آمدن دولت احمدی‌نژاد شهرداری‌ها از کمک‌های دولت محروم شدند.
آخرین کمک‌های صورت گرفته به مترو در دولت اصلاح‌طلبان بوده است. نتیجه این وضع توسعه لاک پشتی مترو و بدهی 65 هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران است. البته این مشکل تمام کلان‌شهرهاست. حدود 5 سال است نتوانسته‌ایم یک اتوبوس نو به ناوگان اتوبوسرانی اضافه کنیم و میانگین عمر اتوبوس‌های شهری حدود 11 سال است.
ایجاد سه تغییر در لایحه
او با بیان اینکه اعضای شورای شهر خواهان انجام سه تغییر در لایحه مالیات برارزش افزوده هستند، تصریح کرد: اولین درخواست این است که سهم شهرداری‌ها از 3 درصد مالیات بر ارزش افزوده به 4.5 درصد افزایش یابد.دوم اینکه مکانیزم دریافت و پرداخت عوارض به شهرداری‌ها تغییر نکند و همین شیوه ادامه فعلی ادامه یابد زیرا چنانچه عوارض به حساب دولت وارد شود به دلیل حفره‌هایی که در بودجه و هزینه‌های دولت وجود دارد سهم شهرداری‌ها را عملا نمی‌تواند بپردازد. سوم اینکه اجازه دهند شهرداری‌ها برای تامین منابع خودشان نه به صورت مضاعف اما در کسب و کارهای شهری سهم داشته باشند. امروز حدود 40 درصد مبادلات اپراتورهای تلفن همراه درتهران انجام می‌شوداگر شهرداری‌ها نتوانند از این منابع سهم دریافت کنند باعث ایجاد اختلال درتامین درآمد پایدار شهرداری‌ها می‌شود.
بنابراین انتظارمان از دولت این است که دست شوراها را باز بگذارند و اجازه دهند شوراها قدرت تصمیم‌گیری داشته باشندو بتوانند بر اساس قانون شوراها به وظایف خود عمل کنند.
مجلس دهم روزهای پایانی‌اش را می‌گذراند و گاه رقابت‌های نمایندگان مجلس و شوراهای شهرها ممکن است در این تصمیم تاثیرگذار باشد. باید همه شهروندان بدانند مسیر بازگشت به عقب در اختیارات شوراها و مدیریت شهری به نفع کشور نیست.
لزوم توجه به مدیریت یکپارچه شهری
او با بیان اینکه سال‌هاست صحبت از یکپارچگی مدیریت شهری می‌شود و همه نیز آن را قبول دارند، تصریح کرد: سال گذشته نیز در همین مجلس کمیسیون‌های مختلف جلسات متعددی در این باره برگزار کردند که ما نیز در ان حضور می‌یافتیم اما این موضوع دوباره مورد غفلت قرار گرفت و ظاهرا این مجلس نیز بنا ندارد در حوزه مدیریت شهری تصمیم‌گیری کند.سال‌هاست که عنوان می‌شود اجرای این فعالیت‌ها توسط دولت پرهزینه، موازی‌کاری و تاخیر در توسعه پروژه‌های حوزه‌های مختلف است اما اراده‌ای وجود ندارد 23 فعالیتی که توسط دولت ششم تنظیم شد که به مدیریت شهری واگذار شود، را اجرایی کند.
او افزود: کلان‌شهرهایی مانند تهران، اصفهان، مشهد، تبریز و شیراز از مشکلات یکسانی مانند آلودگی هوا، بافت فرسوده، ترافیک و آسیب‌های اجتماعی رنج می‌برند. مواردی که به عنوان ابرچالش‌های کشور شناخته می‌شوند .اگر قرار است این مشکلات حل شود دولت و مجلس باید به شکل جدی به موضوع مدیریت یکپارچه بپردازند.
احتمال لغو عوارض قبلی
مجید فراهانی دیگر عضو کمیسیون برنامه و بودجه نیز در گفت‌وگو با «تعادل» با بیان اینکه لایحه مالیات بر ارزش افزوده مشکلات متعددی داشت که بخش زیادی از آنها در صحن مجلس حل شده است، عنوان کرد: اکنون این لایحه به کمیسیون اقتصادی مجلس ارسال شده و امیدواریم که کمیسیون اقتصادی به حل مشکلات باقی مانده کمک کند واجازه دهد تا مدیریت شهری همچنان بتواند به خدمات رسانی خود ادامه دهد. مهم‌ترین مشکل لایحه این است که اختیار تعیین عوارض ممنوع شده است. همان‌طور که می‌دانیداز سال 62 به بعد دولت کمک خود را به شهرداری‌ها قطع کرد و شهرداری‌ها موظف‌اند از طریق منابع داخلی، هزینه‌های خود را تامین کنند.هر چند مروری کوتاه بر نحوه اداره مالی شهرها در کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد بیش از نیمی از بودجه شهرداری‌ها همچنان توسط دولت فراهم می‌شود اما در کشور ما چنین وضعیتی وجود ندارد. ممنوع کردن تعیین عوارض توسط شوراها می‌تواند وضعیت حاد شرایط مالی شهرداری‌ها را به شرایط بغرنجی تبدیل کند و مستمسکی برای لغو عوارض گذشته‌ای شود که شوراها برای اداره شهرها تعیین کرده‌اند.
رییس کمیته بودجه شورای اسلامی شهر تهران با بیان اینکه با تصویب نهایی لایحه مالیات بر ارزش افزوده شهرداری‌ها از 60 درصد منابع درآمدی خود محروم می‌شوند، گفت: علاوه بر این خدمت‌رسانی به شهروندان، پرداخت حقوق و دستمزد نیز با مشکل مواجه خواهد شد.
رییس کمیته بودجه شورای شهر تهران با تأکید بر اینکه این لایحه منابع درآمدی شهرداری‌ها را ناقص می‌کند، گفت: نتیجه مستقیم آن، ایجاد خلل در خدمات مستقیمی است که مردم دریافت می‌کنند. عوارض شهرداری‌ها هزینه‌هایی بود که شهرداری به صورت مستقیم دریافت می‌کرد، آن هم بر اساس عارضه‌ای که یک شهروند یا یک فرد حقوقی به شهر وارد می‌کرد و عوارض آن را می‌پرداخت. این حق مردم شهر و مدیریت شهری است و بر اساس قانون اینها تجمیع شد و قانون عوارض نامیده شد.منابع درآمدی از این محل بالغ بر 3500 میلیارد تومان بوده است که با دایمی شدن قانون مذکور اختیار کاملا به دست دولت می‌افتد .
به گفته او موضوع لغو اختیار شوراها در تصویب عوارض و درآمدهای محلی، علاوه بر تحمیل کسری بودجه 80 درصدی به شهرداری‌های کشور، مغایر با قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران و اصلاحیه‌های بعدی آن طبق ماده 73 است که تمامی عوارض و درآمد هر شهرداری منحصرا به مصرف همان شهر خواهد رسید و اجازه هزینه کرد آن در غیر از محل دریافت شده را ندارند.
فراهانی با بیان اینکه در متن گزارش کمیسیون اقتصادی، معافیت‌های مالیاتی به عوارض نیز تسری یافته است، گفت: این درحالی است که معافیت‌های عوارض در بسیاری از قوانین کشور از جمله تبصره ماده 181 قانون برنامه پنجم توسعه و بند «ت» ماده 23 قانون احکام دایمی و تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ممنوع است ولی در متن گزارش کمیسیون، به موازات تسری معافیت‌های مالیاتی به عوارض، جهت جبران کسری، عوارض مضاعف و ناپایدار را تعریف کرده است.
این عضو شورای اسلامی شهر تهران همچنین افزود: در مفاد گزارش کمیسیون اقتصادی ضمن تحدید اختیارات شورا در وضع عوارض، معنی عوارض و مالیات یکی گرفته شده، در حالی که در قوانین صدساله کشور همواره عوارض به عنوان درآمد اختصاصی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و مالیات به عنوان درآمد عمومی دولت تلقی شده است.
رفع نگرانی شوراها توسط کمیسیون اقتصادی مجلس
سیدفرید موسوی عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت‌وگو با «تعادل» از رفع ایرادهای مورد مورد نظر مدیران شهری در لایحه مالیات بر ارزش افزوده خبر داد و گفت: شوراها یکی از نمادها مردم‌سالاری در جامعه محسوب می‌شوند و باید برای تقویت نقش و جایگاه آنها تلاش کنیم. همان‌طور که عنوان کردید شوراها و مدیران شهری یکسری نگرانی‌هایی درباره لایحه مالیات بر ارزش افزوده داشتند که نگرانی آنها به حق بود.در شرایطی که درآمدهای شهرداری تعدیل شده است، عوارضی که در مالیات بر ارزش افزوده در نظر گرفته شده حق قانونی آنهاست و باید از آن بهره مند شوند. بنابراین تلاش کردیم تا در شور دوم با همکاری شورای عالی استان‌ها تعدادزیادی از نگرانی‌ها را برطرف کنیم و آنها نیز با گزارش نهایی که ارایه شد موافقت کردند. البته یکی، دو مورد جزیی هم باقی مانده که احتمالا در هنگام بررسی در صحن علنی مجلس اصلاح خواهد شد. این نماینده مجلس ادامه داد: دولت و وزارت کشور هم همکاری خوبی در جهت تحقق خواسته‌های شورای عالی استان‌ها داشتند. یکی از مهم‌ترین انتقادها به لایحه مالیات بر ارزش افزوده جایگزین کردن کلمه «مالیات» به جای «عوارض» است.زیرا مالیات و عوارض دو تعریف جداگانه دارند و چارچوب آنها با یکدیگر تفاوت است .مدیریت شهری برای اداره شهر از بودجه ملی استفاده نمی‌کندو منابع اداره شهر را از طریق عوارض پرداختی شهروندان تامین می‌کند.موسوی در پاسخ به اینکه آیا این مشکل در لایحه مالیات بر ارزش افزوده برطرف شده است یا خیر، عنوان کرد: بله خوشبختانه این موضوع حل شد و جای نگرانی نیست.دراین مدت ارتباط تنگاتنگی با شورای عالی استان‌ها در جریان است و امیدواریم آنچه در مجلس برای اجرا ابلاغ می‌شود هر نوع نگرانی را برای شورای عالی استان‌ها برطرف کرده باشد. علی اعطا سخنگوی شورای شهر تهران نیز در خصوص آخرین وضعیت بررسی لایحه مالیات بر ارزش افزوده توضیح داد: تا ماده ۲۷ این لایحه در صحن مجلس بررسی شده و با توجه به اختلاف‌نظرها، بقیه ماده‌ها به کمیسیون اقتصادی برگشته است. البته به غیر از ۲۷ ماده تصویب شده، ماده ۹ و ۱۰ که مشخصاً در حوزه شهری تأثیرگذار بوده‌اند نیز به کمیسیون اقتصادی برگشته است. اعطا با تأکید بر اینکه در این رابطه سه مطالبه اصلی وجود دارد، عنوان کرد: مجموعه شوراها انتظار ندارند که بحث اختیار وضع عوارض از شوراها گرفته شود. این موضوع یکی از اختیارات اصلی شوراهاست که در قانون شوراها پیش‌بینی شده و با توجه به جایگاهی که قانون اساسی به عنوان یکی از ارکان اداری برای شوراها در نظر گرفته است این کار عملاً بخش عمده‌ای از کارکرد شوراها را از حیز انتفاع ساقط می‌کند. سخنگوی شورای شهر تهران ادامه داد: در خصوص نحوه توزیع مالیات بر ارزش افزوده نیز آنچه حاصل خواهد شد، این است که مالیات در تهران اخذ می‌شود اما برای شهروندان تهرانی و شهر تهران هزینه نمی‌شود و ممکن است در شهر دیگری هزینه شود. این در حالی است که تهران به عنوان یک شهر و به عنوان یک پایتخت نیز هزینه دارد.
او با تأکید بر اینکه این نوع قانون‌گذاری، مدیریت شهری را با مشکل روبه‌رو می‌کند، تصریح کرد: در نوع معافیت‌هایی که تعمیم پیدا می‌کند نیز از جمله معافیت بر لیزینگ، هتل‌ها، بار و مسافر و بازار سرمایه، به‌طور حتم مدیریت شهری با مشکل روبه‌رو خواهد شد.
افزایش درآمد شهرداری‌ها با تصویب لایحه مالیات بر ارزش افزوده
با وجود انتقادات بسیاری که از این لایحه می‌شود اما چندی پیش سید مناف هاشمی مشاور شهردار تهران عنوان کرد که در صورت تصویب لایحه مالیات بر ارزش افزوده، درآمدهای پایدار شهرداری‌های کشور بهتر می‌شود. به گفته سید مناف هاشمی در ماده 53 لایحه مالیات بر ارزش افزوده وضع عوارض مربوط به شهرداری‌ها توسط شوراهای اسلامی شهر با اخذ اجازه وزارت کشور امکان‌پذیر شده است. براساس اصل 100 قانون اساسی اختیارات حکومت‌های محلی و شوراهای اسلامی شهرها نباید آسیب ببیند. مشاور شهردار تهران در امور توسعه منابع پایدار شهرداری در خصوص تساوی سهم شهرداری‌ها و دولت از عوارض مالیات بر ارزش افزوده، عنوان کرد: در بند 3 ماده 41 توافق شده است سهم شهرداری‌ها و دولت برابر باشد. طبق ماده 42 باید سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به‌طور 100 درصد به‌صورت ماهیانه پرداخت شود.اگر این قانون در صحن مجلس شورای اسلامی تصویب شود، درآمدهای پایدار شهرداری کشور بهتر می‌شود. بسیاری از شهرداری‌های کشور با مشکلات مالی مواجه هستند و برخی چند ماه حقوق پرداخت نکرده‌اند.
به گفته او اگر ماده 53 و بند 3 ماده 41 تصویب نشوند و معافیت‌های ماده 9 کاهش پیدا نکند، لایحه مالیات بر ارزش افزوده اثرگذاری چندانی نخواهد داشت. امیدوارم نمایندگان مجلس شورای اسلامی به این موارد حساسیت لازم را نشان دهند و همان‌گونه که در کمیسیون اقتصادی مجلس، دولت و نمایندگان همراهی و همسویی لازم را داشتند در صحن مجلس شورای اسلامی هم به این موارد توجه شود.
