مسیر پر پیچ وخم تصویب پالرمو
کنوانسیون «پالرمو» یکی از کنوانسیون‌های بین‌المللی است که ایران مکلف به الحاق آن به‌منظور ارتباط اقتصادی، بازرگانی و حقوقی با سایرکشورهاست. این کنوانسیون در ایران مسیر طولانی و پرپیچ و خمی را در نهادهای قانونگذاری، نظارتی و مصلحتی کشور طی کرده است به‌طوری که پس از یک سال از تصویب آن در مجلس، سرنوشت تایید یا رد آن مشخص نیست.
به گزارش ایرنا؛ در آذر ۱۳۷۹خورشیدی مصادف با آخرین روزهای دوهزار میلادی هیات نمایندگی بیش از ۱۲۰ کشور جهان از جمله ایران برای امضای کنوانسیون جدیدی که به همت سازمان ملل متحد برای مبارزه بین‌المللی با سازمان‌های جنایتکار فراملی تدوین شده بود، در شهر پالرمو ایتالیا گردهم آمدند. کنوانسیون سازمان ملل برای مبارزه با جنایتکاری سازمان یافته فراملی و ۲ پروتکل ضمیمه آن در باب مبارزه با قاچاق مهاجران از طریق خشکی، هوا و دریا و قاچاق و بهره کشی از افراد به ویژه زنان و کودکان با شتابی نسبی و ظرف مدت کمتر از ۲ سال تهیه و تدوین شد که نشانگر حساسیت امر و رو به گسترش بودن معضل باندهای جنایتکار در کشورهای گوناگون جهان و تنوع فعالیت‌های آنان است. امضای این پروتکل در آغاز هزاره سوم در شهر پالرمو یعنی در کنار یکی از مراکز مافیا نشانگر عزم کشورهای جهان به مبارزه‌ای جهانی با این باندهای جنایتکار فراملی بود. بنابراین در این شهر بود که کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی تصویب و این کنوانسیون در ۲۹ دسامبر ۲۰۰۳ میلادی برای کشورهای عضو سازمان ملل متحد لازم الاجرا شد. ۱۸۹ کشور از کشورهای عضو سازمان ملل متحد تا ۱۹ سپتامبر۲۰۱۷ میلادی به این کنوانسیون پیوستند. از جمله کشورهایی که تاکنون عضو کنوانسیون پالرمو نشدند می‌توان به ایران، پادشاهی بوتان، جمهوری کنگو، پالائو، پاپوآ گینه نو، جزایر سلیمان، سومالی، سودان جنوبی و تووالو اشاره کرد.
از این رو پژوهشگر گروه اطلاع‌رسانی ایرنا به بررسی فراز و فرود لایحه پالرمو در ایران پرداخته است.
اهداف و حوزه عمل پالرمو
پالرمو یکی از پیمان‌نامه‌های مورد حمایت سازمان ملل است که برای مقابله و جلوگیری از قاچاق انسان، به ویژه زنان و کودکان، مقابله با ورود و خروج مهاجران غیرقانونی از راه زمینی، هوایی و دریایی و همچنین مقابله و ممنوعیت ساخت و قاچاق تسلیحات نظامی و مهمات تصویب شد.
همچنین در مقدمه متن اصلی کنوانسیون پالرمو آمده است: کشورها برای قرار گرفتن در زیرمجموعه یکی از این پروتکل‌ها، باید در مجموعه این کنوانسیون عضو شوند و موظف هستند که انجام این اعمال را غیرقانونی و برای افرادی که رعایت نمی‌کنند مجازات تعیین نمایند.
ماجرای پیوستن ایران به پالرمو
عضویت در کنوانسیون‌های بین‌المللی اجباری نیست اما به گفته محمدجواد ظریف وزیر امور خارجه، با حضور در این کنوانسیون می‌توانیم اقدامات قضایی ایران را در سطح بین‌المللی ارتقا دهیم. بنابراین ایران بعد از برجام پذیرفت که در ازای پذیرش قوانین بین‌المللی برای مبارزه با جرایم مالی، از فهرست سیاه fatf خارج شود و از مزایای مالی این مساله بهره ببرد. به همین منظور دولت برای جلوگیری از قرار گرفتن نام ایران در فهرست سیاه گروه ویژه اقدام مالی این لایحه را به مجلس ارایه کرد.
در ۱۳۹۲خورشیدی کنوانسیون پالرمو از طرف هیات وزیران وقت به‌صورت لایحه به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب نهایی داده شد اما به جهت مشکلات سیاسی و بین‌المللی ناشی از تحریم‌های اقتصادی این لایحه در مجلس بدون نتیجه باقی ماند تا مجدداً این لایحه در ۱۳ تیر ۱۳۹۵خورشیدی از سوی دولت به مجلس ارسال شود. سرانجام نمایندگان مجلس شورای اسلامی در ۴آبان ۱۳۹۵خورشیدی پس از کش و قوس‌های فراوان و در شرایطی که برخی نمایندگان اعتراضات جدی نسبت به پیوستن ایران به کنوانسیون پالرمو را داشتند، این لایحه را تصویب کردند.
بدین‌ترتیب این لایحه در ۱۳۹۵خورشیدی با توجه به ضرورت الحاق ایران به این کنوانسیون از سوی هیات وزیران و نمایندگان مجلس و سیاست‌گذاران‌کلان کشور تصویب و جهت تأیید نهایی به شورای نگهبان ارسال شد. این شورا ایرادات قابل‌توجهی به مفاد مصوبه مجلس وارد دانست که به جهت قابل‌توجه بودن ایرادات، موارد مطرح شده مورد اصلاح قرار گرفت.
کنوانسیون پالرمو در مجلس و شورای نگهبان
در مهر ۱۳۹۷خورشیدی لایحه الحاق دولت ایران به کنوانسیون سازمان ملل برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی با ۱۴۱ رای موافق، ۴۶ رای مخالف و ۹ رای ممتنع از مجموع ۲۴۴ نماینده حاضر آن را جهت تامین نظر شورای نگهبان با افزودن یک ماده واحده اصلاح کردند. این ماده بدین شرح بود: جمهوری اسلامی ایران نسبت به کنوانسیون حاضر از جمله مواد ۲، ۳، ۵، ۱۰ و ۲۳ آن را براساس قوانین و مقررات داخلی خود به ویژه اصول قانون اساسی تفسیر کرده و اجرا خواهد کرد. همچنین در مواردی که اجرای بند یک ماده ۱۴ مستلزم مصرف خلاف شرع اموال باشد، ایران به مفاد این ماده در این خصوص متعهد نیست. سایر مواد این لایحه نیز برای تامین نظر شورای نگهبان اصلاح شد.
این لایحه در جلسه مورخ ۱۸/۰۷/۱۳۹۷ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نتیجه آن به این صورت اعلام شد: با عنایت به عدم اعمال نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر مغایرت برخی مواد مصوبه با سیاست‌های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است، بنابراین مغایر بند ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شد. در واقع از نظر شورا نگهبان لایحه پالرمو به سبب مغایرت با سیاست‌های کلی نظام، مردود است. بنابراین اگر دولت خواهان الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو است، باید در این رابطه لایحه جدید ارایه دهد. در حالی که نمایندگان مجلس بندهایی از لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی را نیز که از سوی شورای نگهبان رد شده بود، حذف و اصلاح کردند اما اختلافات همچنان باقی بود.
بدین‌ترتیب مخالفت شورای نگهبان و پافشاری مجلس بر تایید لایحه دولت موجب شد تا مساله به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شود و تاکنون مسکوت مانده است.
چرایی مخالفت مخالفان و موافقت موافقان
با تصویب پالرمو
پالرمو در مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز مخالفان سرسختی داشت. مصطفی میرسلیم و محسن مجتهد شبستری از جمله این مخالفان هستند. شبستری عضو مجمع تشخیص مصلحت به ابهامات بسیار این لایحه اشاره کرد و گفته است: به نظر ما داعش، القاعده، جبهه‌النصره و امثال اینها مجرم هستند؛ ولی شاید از نظر این کنوانسیون حزب‌الله لبنان، حشد شعبی عراق و سپاه پاسداران ایران هم مجرم شناخته شوند! بنابراین از نظر شبستری یکی از بزرگ‌ترین ابهامات این لایحه همین مساله است. میرسلیم از دیگر اعضا مجمع تشخیص مصلحت نظام هم معتقد است تصویب لایحه پالرمو باعث محاصره بیشتر ایران خواهد شد.
همچنین فلاحت‌پیشه در مجمع تشخیص مصلحت نظام موضوع الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو را به موضوعات کلان سیاست خارجی، از جمله مناسبات ایران با اروپا ربط می‌دهد و معتقد است: بسیاری از اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام مسائل مربوط به پالرمو را مرتبط با مناسبات ایران و اتحادیه اروپایی می‌دانند، اروپایی‌ها در اینستکس راهکار غیرموثر یا کم‌تاثیر را ارایه کردند.
همچنین مخالفان بر این باور هستند که به موجب این کنوانسیون دولت ایران متعهد می‌شود که مشارکت در گروه مجرمانه سازمان‌یافته، تطهیر عواید حاصل از جرم، پولشویی و فساد را جرم‌انگاری کند، بدین‌ترتیب الحاق به این توافق فراملی این الزام را برای ایران به وجود می‌آورد تا قوانین و فرآیندهای کیفری خود را همسو با انتظارات کنوانسیون بازنگری و ترمیم یا در مواردی که رفتاری مجرمانه تلقی نشده است اقدام به جرم‌انگاری کند، بنابراین الحاق بدون توجه به این الزامات جرم‌انگاری و پیش‌بینی تمهیدات لازم برای بازنگری در قوانین و مقررات کیفری می‌تواند به ابزاری برای فشار در سطح فراملی نسبت به ایران شود. به عنوان نمونه دولت در رابطه با جرم‌انگاری پولشویی متعهد می‌شود نظام جامع نظارتی بانک‌ها و موسسات مالی غیربانکی یا هر دستگاهی که در معرض پولشویی قرار دارد را ایجاد کند، امکان همکاری و مبادله اطلاعات در سطح ملی و بین‌المللی را به وجود آورد و واحد اطلاعات مالی را پیش‌بینی کند. بنابراین از نظر مخالفان پیوستن به کنوانسیون پالرمو به معنای آن است که کمترین ضعف در اجرای آنها می‌تواند به ابزاری برای متهم کردن دولت ایران به سستی در رابطه با جرم پولشویی تبدیل شود.
همچنین در صورت تصویب این کنوانسیون، شرکت‌ها و نهادهای ایرانی که می‌خواهند تحریم‌های کشور امریکا را دور زده و کالا و ارز وارد اقتصاد کشور نمایند، با مشکل مواجه می‌شوند چرا که متهم به پولشویی می‌شوند. آنها مهم‌ترین هدف از اجبار ایران به پذیرش پالرمو را مهار قدرت اثر‌گذاری ایران در جهان و علی الخصوص خاورمیانه می‌دانند.
بنابراین با توجه به مطالب بالا باید گفت: یکی از مهم‌ترین دلایل مخالفت مخالفان با این لایحه این است که این لایحه فعالیت‌های فرامرزی سپاه پاسداران، حمایت از کشورهایی مانند لبنان را محدود می‌کند. اما در مقابل برخی تحلیلگران معتقدند: مقاومت و مخالفت اصولگرایان با پیوستن ایران به کنوانسیون‌های مبارزه با پولشویی خودتحریمی است و باعث می‌شود مبادلات بانکی و مالی جمهوری اسلامی با چالش‌های عظیم روبه‌رو شود. از نظر آنها تسهیل مبادلات بین‌المللی بانکی جمهوری اسلامی ضروری است. موافقان این لایحه معتقدندکه حتی لبنان، که حزب‌الله در پارلمان آن نقش بسزایی دارد، به گروه ویژه اقدام مالی پیوسته است. همچنین طبق آنچه که در مجلس به تصویب رسید، این کنوانسیون خدشه‌ای به حق مشروع و پذیرفته شده ملت‌ها یا گروه‌های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت وارد نخواهدکرد و مهم‌تر از همه اینکه، پذیرش این کنوانسیون به معنای به رسمیت شناختن رژیم صهیونیستی نخواهد بود.
علاوه بر این وزارت امور خارجه ایران تاکید کرده است که کنوانسیون پالرمو در نهایت ضمن اشاره به منافع مهم ایران باعث می‌شود کشور بتواند با بهره‌گیری از ظرفیت‌های کنوانسیون، اقدامات قضایی خود را در سطح بین‌المللی ارتقا دهد. با توجه به اختلاف نظر زیاد میان موافقان و مخالفان FATF، تنها دو لایحه اصلاح قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم و اصلاح قانون مبارزه با پولشویی تصویب شد و کنوانسیون جهانی پالرمو یکی از چهار لایحه‌ای بود که هنوز تصویب نشده است.
