«لایحه ارتقای بازار سرمایه» در بوته نقد

تعادل |

نظرات بخش خصوصی در مورد «پیش‌نویس لایحه اصلاح و ارتقای بازار سرمایه» در حضور نمایندگانی از سازمان بورس و اوراق بهادار تبیین شد. از نظر فعالان بازار سرمایه، لایحه‌ای که سازمان بورس و اوراق بهادار تدوین کرده، منجر به تشدید محدودیت‌ها در بازار سرمایه خواهد شد و انتظار آنان این است که اصلاحات مورد نظرشان در این پیش‌نویس اعمال شود. به‌طور نمونه یکی از ایرادهایی که فعالان اقتصادی به لایحه ارتقای بازار سرمایه وارد کردند، وضع مالیات بر عایدی سرمایه است. به گفته آنها، مالیات بر سود سهام به منزله مالیات مضاعف است و اگرچه در لایحه نرخ مالیات یک درصد تعیین شده اما ممکن است این نرخ در مجلس افزایش پیدا کند و مشکل‌ساز شود. از دیگر مسائل مطرح شده این بود، بر لایحه تدوین شده، رویکرد کنترلی شدید حاکم است، که در نتیجه حاکم شدن این پارادایم بر بازار، برای مدیران شرکت‌ها پرونده تشکیل شده و آنها از بازار خارج شدند. تولید و انباشته شدن قوانین در این حوزه نیز از دیگر مواردی بود که مورد انتقاد بخش خصوصی قرار گرفت، این درحالی است که به گفته آنها، اکنون لازم است، تنقیح قوانین صورت گیرد و به تعبیری قوانین کوچک شود که امکان اجرای آن وجود داشته باشد. در همین حال، رییس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، از تشکیل کمیته‌ای مشترک میان کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق بازرگانی تهران و سازمان بورس و  اوراق بهادار برای بررسی و رفع دغدغه‌های فعالان اقتصادی در پیش نویس لایحه خبر داد و ابراز امیدواری کرد که نظرات بخش خصوصی تا پیش از ارسال پیش‌نویس لایحه ارتقای بازار سرمایه به مجلس شورای اسلامی در آن اعمال شود.

    تعدد قوانین در مورد بازار سرمایه

نمایندگان بخش خصوصی در تازه‌ترین نشست خود، با نقد و بررسی آنچه به عنوان پیش‌نویس لایحه اصلاح و ارتقای بازار سرمایه در سازمان بورس تدوین شده است، نظرات اصلاحی خود را عنوان کرده و خواستار در نظر گرفته شدن این نظرات برای تدوین نهایی لایحه ارسالی به مجلس شدند.

در ابتدای این جلسه و پیش از آغاز این بحث، آرش ابجدپور، کارشناس این کمیسیون، به بازخوانی مهم‌ترین رویدادهای بازار پول و سرمایه طی هفته‌های اخیر پرداخت. او با اشاره به رونمایی از نخستین فراصندوق بازار سرمایه عنوان کرد که فراصندوق ستارگان به عنوان نخستین فراصندوق بازار سرمایه با هدف توسعه زیست‌بوم سرمایه‌گذاری جسورانه کشور رونمایی شد و تفاهمنامه سرمایه‌گذاری و مشارکت در این صندوق میان موسسان و سرمایه‌گذاران کلیدی آن به امضا رسید. او همچنین از تصویب طرح تسهیل تسویه بدهی بدهکاران بانکی در مجمع تشخیص مصلحت خبر داد و در بخش دیگری از سخنان خود گفت: بانک مرکزی با ابلاغ آیین‌نامه ماده 14 الحاقی به قانون مبارزه با پولشویی به شبکه بانکی، عملیات شناسایی پول‌ها و اموال مشکوک را اجرایی کرد. برخی مواد این آیین‌نامه در نظام بانکی آغاز شده و مواد باقیمانده تا بهار سال آینده اجرایی خواهد شد. ابجدپور با اشاره به آنچه تعدد متون قانونی راجع به بازار سرمایه ‌می‌خواند، گفت: تجمیع کلیه قوانین بازار سرمایه با عنوان یک قانون از جمله نیازهای این بازار است. اما بخش مهمی از پیش‌نویس مذکور به اصلاح مواد قانونی قوانین سابق اختصاص دارد و عدول قانون حاضر از قانونی که موجد و تعریف‌کننده ساختار بازار سرمایه باشد، یکی از مهم‌ترین ایرادهای آن است.

ابجدپور در ادامه به صورت تفصیلی بندهای پیش‌نویس قانون ارتقای بازار سرمایه را قرائت کرده و به ایرادات آن در 6 بخش «تعاریف و کلیات، مواد مربوط به حسابرس و بازرس قانونی، مواد مربوط به امور کیفری و انضباطی، مواد مربوط به اطلاع‌رسانی و افشای اطلاعات، مواد مربوط به حاکمیت شرکتی و مواد مربوط به شرکت سپرده‌گذاری و تسویه وجوه» اشاره کرد. او برای نمونه با اشاره به ماده 4 این پیش‌نویس که از ضرورت عضویت رییس سازمان بورس در شورای پول و اعتبار سخن گفته است، توضیح داد: ترکیب شورای پول و اعتبار در ماده 18 قانون پولی و بانکی تعریف شده و تغییر مفاد قانون مذکور در این قانون موضوعیت ندارد.

او همچنین با اشاره به ماده 5 این پیش‌نویس گفت که به موجب این ماده، تصمیمات و اقدامات سازمان در مقام نظارت بر بازار سرمایه و تنظیم‌گری آن مشمول فراز پایانی ماده 11 قانون مسوولیت مدنی مصوب 1339 بوده و سازمان و ماموران آن مصون از هرگونه ادعا و تعقیب حقوقی و قضایی هستند. اما به گفته ابجدپور در ماده 11 قانون مسوولیت مدنی، کارمندان دولت و شهرداری‌ها و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظیفه عمداً یا درنتیجه بی‌احتیاطی خساراتی به اشخاص وارد کنند شخصاً مسوول جبران خسارت وارده هستند، اما هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسایل ادارات یا موسسات مزبور باشد در این صورت جبران خسارت بر عهده اداره یا موسسه مربوطه است.

همچنین بنابه اظهارات او، مواد 13 تا 23 به موضوعات مالیاتی پرداخته است که بهتر است این مواد در قالب اصلاحیه و الحاقیه در متون قوانین مالیاتی نظیر قانون مالیات‌های مستقیم و قانون مالیات بر ارزش افزوده جانمایی شوند.

او در مورد مواد 39 تا 41 هم که به درجه‌بندی مجازات‌های انضباطی، اقدامات ترمیمی و اصلاحی اختصاص یافته است، گفت: به موجب این مواد، تغییر عمده‌ای در فرآیند رسیدگی به تخلفات در بازار سرمایه بدون توجه به اصل تفکیک قوا و اختیارات صورت گرفته است. به‌طوری‌که سازمان به واضع، مجری و ناظر بر اجرای مقررات، تبدیل شده که خود و بدون دخالت دیگر ارکان در خصوص تخلفات مهم بازار سرمایه هم مقررات وضع کرده و در عین انشای رأی، رأی صادره را اجرا ‌می‌کند؛ بی‌آنکه امکان اعتراض و دادخواهی موثری از اقدامات آن وجود داشته باشد.

در ادامه این نشست، امین بدیع صنایع، رییس اداره پیشگیری و ارتقای سلامت بازار سرمایه با ارایه این توضیح که فرآیند تغییر قوانین بازار سرمایه از دو سال پیش آغاز شده است، عنوان کرد که لایحه ارتقای بازار سرمایه پس از تدوین برای نظرخواهی روی سایت سازمان قرار گرفت و برای آن فراخوان عمومی اعلام شد. بر این اساس، نظرات ارایه شده از بورس‌ها، کانون‌ها و اشخاص حقیقی جمع‌بندی شد و در عین حال، این لایحه توسط قضات و حقوقدانان نیز مورد بررسی قرار گرفت. او ادامه داد: این لایحه پس از تصویب در شورای عالی بورس در آذرماه سال 1397 به وزارت امور اقتصاد و دارایی و مجلس ارجاع شده است. البته به دلیل پایان دوره مجلس دهم، احتمالا این لایحه در سال آینده در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.

     معضل انباشتگی قوانین

از سوی دیگر، فریال مستوفی، رییس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران، نیز با بیان اینکه اتاق تهران و سازمان بورس در یک جبهه قرار دارند و خواسته آنها ارتقا و تعمیق بازار سرمایه است، افزود: از نظر بخش خصوصی این لایحه نیازمند بازنگری است و هدف از بررسی این لایحه در کمیسیون آن بوده، که مشکلی برای سازمان و فعالان بازار سرمایه ایجاد نشود. کانون‌های سرمایه‌گذاری نیز اعلام ‌می‌کنند که در زمان تدوین لایحه نظرات خود را اعلام کرده‌اند اما در نهایت این نظرات اعمال نشده است.

محسن خدابخش نیز که به نمایندگی از سازمان بورس و اوراق بهادار در این نشست حضور یافته بود، طی سخنانی توضیح داد که سازمان به موجب این لایحه سعی ‌می‌کند، بسیاری از موارد نظارتی را به کانون‌ها واگذار کند و همه آنچه که در این لایحه ذکر شده برای برخورداری از پشتوانه قانونی است که سازمان برای وضع مقررات نیاز دارد. او خطاب به رییس و اعضای کمیسیون بازار پول و سرمایه اعلام کرد که از پیشنهادات کمیسیون برای اصلاح لایحه استقبال ‌می‌کند.

عباس آرگون، نایب‌رییس این کمیسیون نیز در ابتدا این پرسش را مطرح کرد که اساسا وقتی این لایحه در شورای عالی بورس به تصویب رسیده، امکان اصلاح آن وجود دارد؟ که خدابخش اعلام کرد، امکان بازنگری در آن وجود دارد.  آرگون در ادامه با بیان اینکه لایحه ارتقای بازار سرمایه، سومین قانون در مورد این بازار خواهد بود از پیچیدگی قوانین در این حوزه انتقاد کرد وگفت: ما شاهد تولید و انباشته شدن قوانین در این حوزه هستیم در حالی که اکنون لازم است، تنقیح قوانین صورت گیرد و به تعبیری قوانین کوچک شود که امکان اجرای آن وجود داشته باشد.

او همچنین عنوان کرد که بازار سرمایه متناسب با گسترش حجم کار، ساختار خود را اصلاح نکرده است و نسبت به سازمان‌های هم‌سن خود بروکراسی بیشتر و پیچیده‌تری دارد. آرگون در ادامه با انتقاد از اینکه درباره موضوعی مانند مالیات در قوانین مختلف از جمله برنامه 5 ساله، قانون رفع موانع تولید، بودجه و حالا بازار سرمایه اظهارنظر شده است، گفت: یک فعال اقتصادی چگونه باید به همه این قوانین اشراف داشته باشد تا با مشکلی مواجه نشود.

در ادامه، مجید زمانی از فعالان بازار سرمایه نیز گفت: تصور ما این است سازمان بورس و اوراق بهادار با نیت خیر و برای رفع ریسک‌هایی که در بازار سرمایه موجود است، لایحه ارتقای بازار سرمایه را تدوین کرده است. در این صورت مساله مهم چگونگی رفع ریسک‌هایی است که سازمان بورس با آن مواجه است. حال آنکه به نظر ‌می‌رسد، سازمان بورس به جای پیشگیری و توانمندسازی فعالان بازار، تمرکز خود را بر تنبیه و مجازات معطوف کرده است. در حالی که این سازمان توان بر دوش کشیدن این‌بار تنبیهی را ندارد.

او افزود: از دو سال پیش پارادایم جدید سازمان این بوده است که به جای پیشگیری و توانمندسازی، قوانین متعددی وضع کرده و برای اجرا به کارکنان خود ابلاغ کرده و کارکنان سازمان نیز از این نظر تحت فشار هستند. زمانی در ادامه به ایرادهایی که به لایحه ارتقای بازار سرمایه وارد ‌می‌دانست اشاره کرد و یکی از این موارد را وضع مالیات بر عایدی سرمایه دانست. به گفته او، مالیات بر سود سهام به منزله مالیات مضاعف است و اگرچه در لایحه نرخ مالیات یک درصد تعیین شده اما ممکن است این نرخ در مجلس افزایش پیدا کند و مشکل‌ساز شود.

او همچنین با اشاره به اینکه بر لایحه تدوین شده، رویکرد کنترلی شدید حاکم است، ادامه داد: تصور کنید که در نتیجه حاکم شدن این پارادایم بر بازار، برای مدیران شرکت‌ها پرونده تشکیل شده و آنها از بازار خارج شدند، آیا ‌می‌دانید که به جای آنها چه کسانی وارد بازار خواهند شد؟

علیرضا توکلی کاشی، یکی دیگر از کارشناسان سرمایه نیز با اشاره به ایرادات لایحه، پیشنهاد کرد که برای بررسی هر یک از بخش‌های شش‌گانه لایحه که توسط ابجدپور ارایه شد، یک کمیته تخصصی با حضور نماینده‌ای از کمیسیون، فعالان بازار و سازمان بورس اوراق بهادار تشکیل شود.

محمد‌هادی موقعی از انجمن ملی لیزینگ هم با بیان اینکه تنظیم قوانین، همواره با پشتوانه نگرش‌های استراتژیک انجام ‌می‌گیرد، چند پرسش را مطرح کرد؛ از جمله اینکه آیا اصلاح قانون بازار سرمایه با استراتژی افزایش عمق بازار صورت گرفته است؟ پرسش دیگر او این بود که آیا مفروضات بنیادین تسهیل کسب وکار در لایحه جدید دیده شده است؟ او در پرسش سوم خود درباره خاستگاه این تغییرات پرسید و اینکه خاستگاه آن، ذی‌نفعان بازار بوده‌اند؟ او گفت اگر این موارد مدنظر قرار گیرد به غنای لایحه خواهد افزود.در ادامه، رییس کمیسیون بازار پول و سرمایه اتاق تهران اعلام کرد که مباحث مطرح شده، حاکی از آن است که دو طرف، نسبت به رفع ایرادات وارده به لایحه ارتقای بازار سرمایه عزم جدی دارند. فریال مستوفی ادامه داد: مساله این است که سیاست‌گذار و قانونگذار در کشور ما روش صحیح نگارش قانون را بلد نیست و قوانین طوری نگاشته ‌می‌شود که تفاسیر متعددی از آن قابل احصا است.