افزایش استقراض دولت از محل اوراق مالی

حسین سلطان‌آبادی|

لایحه بودجه را می‌توان در یک عبارت خلاصه کرد: افزایش استقراض دولت از محل اوراق مالی اسلامی و صندوق توسعه و فروش اموال دولتی برای جبران کاهش درآمدهای نفتی بدون توجه جدی به کاهش مخارج جاری.از این عبارت خلاصه می‌توان دریافت که خبری از اصلاح ساختار بودجه‌ریزی نیست. دولت تلاش کرده است که عمده کاهش درآمدهای نفتی را از محل استقراض و واگذاری دارایی‌های دولتی جبران کند و اصلاحات ساختاری به ویژه در سمت مصارف بودجه عمومی به چشم نمی‌خورد. برای مثال مواردی از قبیل اصلاح رابطه مالی دولت با شرکت نفت و بانک مرکزی، حذف رانت ارزی، پرداخت‌های مستقیم خزانه به ذی‌نفع نهایی در راستای کنترل اعتبارات دستگاه‌های اجرایی و شناسایی برنامه‌های موازی و حذف برنامه‌های زائد در این لایحه در نظر گرفته نشده ‌است.به عبارت دیگر می‌توان گفت که لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ با اندکی تغییرات، ادامه مسیر اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ است. با وجود آغاز تحریم‌های نفتی امریکا از آبان‌ماه سال ۱۳۹۷، هنوز دولت برای مقابله با کاهش درآمدهای نفتی جاری، تدبیری به جز استفاده از صندوق توسعه ملی (استفاده از درآمدهای نفتی گذشته) و انتشار اوراق بدهی دولتی (امید بستن به درآمدهای احتمالی نفتی آینده) نیندیشیده است.

   بیش‌برآورد نفتی

منابع و مصارف عمومی این لایحه بودجه اگرچه نسبت به قانون بودجه سال ۱۳۹۸ تنها ۰/۸ درصد و بسیار کمتر از تورم انتظاری رشد یافته است، اما در مقایسه با اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ شاهد رشد ۵/۲۵ درصدی منابع و مصارف عمومی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ هستیم. صادرات نفت در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی متشکل از سران قوا

حدود ۳۰۰ هزار بشکه در روز در نظر گرفته شده بود، در حالی که این رقم در لایحه بودجه این سال به رقم غیرواقعی یک میلیون بشکه در روز افزایش یافته است.

بنابراین آنچه موجب کاهش درآمدهای نفتی از ۵۵۶ هزار میلیارد ریال در اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸ به ۴۸۳ هزار میلیارد ریال در لایحه بودجه ۱۳۹۹ شده است

نه فرض کاهش صادرات نفت، بلکه تفاوت در استفاده از سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی و حذف منابع حاصل از فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی از ردیف درآمدهای نفتی و انتقال آن به ترازنامه هدفمندی یارانه‌ها بوده است. سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفتی در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ و لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ معادل ۲۰ درصد در نظر گرفته شده که در اولی ۱۴ واحد درصد کمتر از رقم تعیین‌شده در قانون برنامه ششم توسعه و در دومی ۱۶ واحد درصد کمتر از آن بوده است.

با این حال در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ این مابه‌التفاوت ۱۴ درصدی به درآمدهای نفتی دولت در زیرمجموعه واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای اضافه شده بود در حالی که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ این مابه‌التفاوت ۱۶ واحد درصدی تحت عنوان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در زیرمجموعه واگذاری دارایی‌های مالی اضافه شده و در درآمدهای نفتی دولت نیامده است.در عین حال، درآمد نفتی دولت از محل فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ معادل 2.2 میلیارد دلار در نظر گرفته شده بود. درآمد نفتی محقق شده دولت از این محل در سال ۱۳۹۷ معادل ۹۵ هزار میلیارد ریال بوده است. اما در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ این بخش از درآمدهای نفتی حذف شده و معادل ۲۶۰ هزار میلیارد ریال بابت فروش میعانات گازی به پتروشیمی‌های داخلی به منابع هدفمندی یارانه‌های اضافه شده است.اگر صادرات نفت ایران در سال ۱۳۹۹ معادل ۳۰۰ هزار بشکه در نظر گرفته شود و سایر فروض منطبق با فروض ضمنی همین لایحه باشد، درآمد نفتی دولت به 6.4 میلیارد دلار کاهش خواهد یافت. این در حالی است که ۵/۱۰ میلیارد دلار فقط برای تخصیص ارز با نرخ رسمی برای واردات کالاهای اساسی در این لایحه در نظر گرفته شده است. در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ تخصیص ارز با نرخ رسمی برای واردات کالاهای اساسی معادل ۱۴ میلیارد دلار بود.

   برآورد کسری بودجه سال ۱۳۹۹

برای کسری بودجه تعاریف متفاوتی وجود دارد. در حالت کلی بودجه تراز است، چرا که کسری بودجه از طرق مختلفی از قبیل انواع استقراض و واگذاری دارایی‌های دولتی تأمین مالی می‌شود. در یکی از این تعاریف، کل واگذاری دارایی‌های مالی به عنوان تأمین مالی کسری بودجه در نظر گرفته می‌شود. واگذاری دارایی‌های مالی در این لایحه معادل ۱۲۵ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.استقراض از طریق اوراق بدهی دولتی ۸۰ هزار میلیارد تومان از این رقم را تشکیل می‌دهد. البته باید توجه داشت که علاوه بر این ۸۰ هزار میلیارد تومان، حدود ۸ هزار میلیارد تومان از واگذاری‌های در نظر گرفته شده در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نیز ماهیت اوراق مالی داشته و طبق قاعده بودجه‌ریزی باید در در زیرمجموعه واگذاری دارایی‌های مالی لحاظ می‌شد. در واقع در راستای مولدسازی دارایی‌های دولت، به دولت اجازه داده شده است که به پشتوانه دارایی‌های خود معادل ۸ هزار میلیارد تومان صکوک اجاره منتشر کند. این روش اگرچه به معنی فروش دارایی دولت و مجدداً اجاره به شرط تملیک آن از سوی دولت است، اما عملاً اسقراض به پشتوانه یک دارایی فیزیکی محسوب می‌شود.استفاده از صندوق توسعه ملی ۳۰ هزار میلیارد تومان از کل واگذاری دارایی‌های مالی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ را به خود اختصاص داده است که نمایانگر همان تفاوت ۱۶ واحد درصدی سهم صندوق توسعه ملی از صادرات نفتی در مقایسه لایحه بودجه و قانون برنامه ششم توسعه است. نکته قابل توجه دیگر این است که استفاده دولت از صندوق توسعه ملی به این ۳۰ هزار میلیارد تومان محدود نمی‌شود. در همین لایحه تکالیف دیگری برای صندوق توسعه ملی مشخص شده که مغایر با سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه است.

تخصیص تسهیلات ارزی با تضمین دولت به مبلغ

۳ میلیارد و ۴۲۵ میلیون یورو (حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان با لحاظ فرض خوشبینانه دلار ۸ هزار و ۵۰۰ تومانی در سامانه نیما) به بخش‌هایی از قبیل تقویت بنیه دفاعی، آبخیزداری و آبخوانداری و صدا و سیما همچنین تامین سهم ۱۵ درصد تسهیلات مالی خارجی (فاینانس) از محل منابع صندوق توسعه ملی، دو تکلیف دیگر برای این صندوق در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ محسوب می‌شود. بنابراین با اضافه شدن حدود ۳۲ هزار میلیارد تومان استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، کسری بودجه

(در تعریف واگذاری دارایی‌های مالی) لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ به ۱۵۷ هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد.

همچنین در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان منابع از محل واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت در نظر گرفته شده است. همان‌گونه که ذکر شد، معادل ۸ هزار میلیارد تومان از این رقم از محل انتشار صکوک اجاره است که ماهیت استقراضی دارد و برای تامین مالی کسری بودجه استفاده می‌شود. مابقی آن را نیز می‌توان فروش اموال دولتی برای جبران کسری بودجه در نظر گرفت. البته فروش اموال دولتی در راستای کوچک‌سازی دولت می‌تواند اقدامی مثبت باشد، اگر با لحاظ تمام تشریفات قانونی و از مجرایی صورت پذیرد که منشأ توزیع رانت بین نزدیکان دولت نباشد.

به هر حال با اضافه شدن این رقم به کسری بودجه، به رقم ۲۰۷ هزار میلیارد تومان کسری بودجه خواهیم رسید. واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولتی در هشت ماهه نخست سال ۱۳۹۸ تنها ۲۶۴ میلیارد تومان (حدود یک هزارم رقم در نظر گرفته‌شده در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹) بوده است. بنابراین تحقق این حجم از واگذاری اموال دولتی غیرواقعی به نظر می‌رسد و کسری بودجه متناظر آن احتمالاً از طرق دیگری تامین مالی خواهد شد.

جدای آنچه آمد، موارد آشکار و پنهان دیگری وجود دارد که تخمین کسری بودجه را تغییر می‌دهد. حتی فروش نفت و استفاده از این سرمایه بین نسلی برای مخارج دولتی را می‌توان به عنوان تأمین مالی کسری بودجه در نظر گرفت. در عین حال اشتباهاتی در نحوه بودجه‌ریزی سال ۱۳۹۹ وجود دارد که می‌تواند در عمل به کسری بودجه بیشتر دولت منجر شود. برای مثال در این لایحه انتشار ۱۰ هزار میلیارد تومان اوراق جدید جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسیدشده در سال ۱۳۹۹ در نظر گرفته شده است.

برای این منظور در واگذاری دارایی‌های مالی رقم مربوطه (۱۰۰ هزار میلیارد ریال) در نظر گرفته‌شده، در حالی که برای ردیف متناظر آن در سمت مصارف (بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسیدشده) عدد ۱ (به معنای نامشخص) درج شده است. به این ترتیب ۱۰ هزار میلیارد تومان از کسری بودجه دولت به این شیوه پنهان شده است.