کاهش چشمگیر عملکرد اعتبارات عمرانی به هزینه‌ای

گروه اقتصاد کلان|

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در تازه‌ترین گزارش خود تصویری کلی از وضعیت طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ارایه داده و به بررسی اجمالی احکام مرتبط با طرح‌های عمرانی در ماده واحده لایحه بودجه سال 1399 پرداخته است. در این گزارش آمده است نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به هزینه‌ای طی دوره 1376-1398 روند نزولی داشته و از 45 درصد در سال 1376به 14 درصد برای پیش بینی عملکرد سال 1398 رسیده است. بنابراین در سال 1398 به ازای هر 10 واحد اعتبار هزینه‌ای تنها 1.4 واحد اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخت خواهد شد.

به گزارش «تعادل» یکی از اصلی‌ترین کانال‌های سرمایه‌گذاری دولت در ایجاد ظرفیت‌های جدید تولیدی و خدماتی در کشور طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است. در میان انبوه مشکلاتی که طرح‌های عمرانی با آن روبه رو است، کمبود اعتبار و عدم تخصیص اعتبارات در نظر گرفته شده، یکی از مشکلات عمده عنوان می‌شود. بررسی میزان اعتبارات مصوب و عملکرد اعتبارات عمرانی طی 24 سال گذشته نشان می‌دهد برای سال‌های 1376 تا 1398 به‌طور میانگین حدود 66 درصد از اعتبارات عمرانی تحقق یافته است. این درحالی است که درصد تحقق اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط 93 درصد بوده است.

در این راستا مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارشی پیشنهادات خود را با توجه به فشار موجود بر منابع مالی دولت و انبوه طرح‌های نیمه تمامی که نیازمند حجم قابل توجهی از منابع برای اتمام هستند، مطرح می‌کند که در ادامه می‌خوانیم.

در لایحه بودجه سال 1399 برای 74 دستگاه‌های اجرایی اعتبار متفرقه عمرانی در نظر گرفته شده است. با توجه به تفکیک اعتبار صورت گرفته برای هر دستگاه، پیشنهاد می‌شود میزان اعتبارات متفرقه عمرانی در قالب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای طرح‌های ملی قرار بگیرد در این صورت میزان اعتبار اختصاص یافته به هر فصل و هر دستگاه شفاف می‌شود. در وضعیت کنونی امکان نظارت بر میزان و چگونگی هزینه کرد این اعتبارات وجود ندارد.

همچنین جدول طرح‌های مشارکت با بخش خصوصی بودجه‌ای نیست و می‌توان آن را حذف کرد و وظیفه مشخص کردن طرح‌های مشارکتی را به نهادهای مربوطه سپرد. از سوی دیگر اعتبارات جدول مطالعه و احداث قطارهای حومه‌ای جدید شرحی بر جدول برآورد اعتبارات ردیف‌های متفرقه است. با انتقال هر ردیف متفرقه به دستگاه مربوط می‌توان این جدول را حذف کرد.

دیگر پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس این بوده است که فهرست طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دارای مجوز در جدول اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای درج و اطلاعات کامل مرتبط با آنها ارایه شود. در وضعیت کنونی امکان نظارت بر آنها وجود ندارد.

در بخش دیگر این گزارش آمده است «با توجه به حجم انبوه طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، چند سالی است که دولت به منظور رفع وضعیت بحرانی طرح‌های عمرانی سعی در بهره‌برداری از روش مشارکت عمومی - خصوصی دارد. در سال‌های اخیر تبصره «19 » به این موضوع اشاره دارد. شایان ذکر است ابعاد و گستردگی و موانع و خلأهای قانونی موجود در این روش از اجرای طرح‌های عمرانی نیازمند قانون مستقل برای تحقق امر مشارکت عمومی و خصوصی است.

عملکرد تبصره «19» در سال‌های قبل نیز موید این امر است. بر این اساس در سال گذشته لایحه مشارکت عمومی - خصوصی توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد و طی جلسات متعدد و با همکاری و همفکری دستگاه‌های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه، کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی، کارشناسان و صاحب نظران و مرکز پژوهش‌های مجلس به منظور رفع ابهام‌ها و چالش‌های موجود، مورد نقد و بررسی قرار گرفت. به نظر می‌رسد با توجه به زمانبر بودن تصویب این لایحه و به منظور تسهیل در امر مشارکت برخی از نکات اصلاحی لایحه مشارکت در تبصره «19» لایحه بودجه سال 1399 لحاظ شده است.

با وجود این و در راستای اثرپذیری بیشتر این تبصره، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

   نحوه تخصیص 10 درصد اعتبارات طرح‌های عمرانی برای طرح‌های قابل مشارکت که با بخش خصوصی قرارداد منعقد کرده‌اند مشخص نیست. در این خصوص شفاف‌سازی صورت پذیرد.

  سازمان برنامه و بودجه موظف است به منظور ارتقای شفافیت، اطلاعات همه طرح‌های عمرانی ملی و استانی، امتیازات در نظر گرفته شده برای طرف خصوصی، الگوی مالی توافق شده در قرارداد مشارکت به همراه مطالعات امکان‌سنجی مشارکت و فرایند انتخاب طرف خصوصی را از طریق سامانه بازار الکترونیک و به صورت برخط انتشار دهد.

پیشنهاد می‌شود در گام اول اجرایی کردن موارد فوق اطلاعات 264 طرح منتخب برای مشارکت با بخش خصوصی سه ماه پس از ابلاغ بودجه در سامانه مذکور بارگذاری شود.

  کلیه دستگاه‌های اجرایی موظفند تا پایان سال 1399 تمام پروژه‌های نیمه تمام، تکمیل شده و در حال بهره‌برداری خود را با کمک سازمان برنامه و بودجه غربالگری و پروژه‌های قابل مشارکت را شناسایی، اولویت‌بندی و در سامانه بازار الکترونیک قرار دهند.

این مهم اجرایی شدن بند «10» تبصره «19 »لایحه مبنی بر اجازه تغییر کاربری طرح‌هایی که توجیه اولیه خود را از دست داده‌اند، را از طریق انتشار لیست و اعلام وضعیت این‌گونه طرح‌ها امکان پذیر می‌کند.

  بانک‌ها و اشخاص مرتبط با آنها، می‌توانند در پروژه‌های ذیل این قانون از طریق انواع روش‌های مشارکت عمومی - خصوصی با رعایت مقررات مربوط، به‌طور مستقیم سرمایه‌گذاری کنند. همچنین بانک‌ها مجازند مازاد بر سقف تعیین شده در مقررات مربوط به تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط نیز به شرکت پروژه‌های مرتبط با خود در قراردادهایی که به انتقال مالکیت به طرف خصوصی منجر نمی‌شود، حداکثر به میزان یک دوم تسهیلاتی که به شرکت پروژه‌های غیرمرتبط با خود و غیرمرتبط با دیگر بانک‌ها پرداخت می‌کنند، مشروط به اجازه بانک مرکزی تسهیلات دهند. بانک‌ها مکلفند نحوه و مراحل پرداخت تسهیلات اعطایی به پروژه‌های موضوع این قانون را به نحوی تعیین کنند که تسهیلات مستقیماً در مصارف شرکت پروژه و تنها برای خرید مواد اولیه، تجهیزات و پرداخت حقوق و حقوق و دستمزد شاغلین در پروژه صرف شود. بانک‌ها موظف به ارسال اطلاعات پرداختها از محل تسهیلات مذکور به همراه مقصد پرداختها، به سازمان امور مالیاتی و سازمان تأمین اجتماعی نیز هستند. بانک مرکزی موظف است ظرف شش ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مشارکت عمومی - خصوصی ضوابط و شرایط مورد نیاز برای اجرای این بند را ابلاغ و بر اجرای آن نظارت کند.

  آیین‌نامه تضامین تهیه شده در سازمان برنامه و بودجه، ظرف سه ماه پس از لازم الاجرا شدن قانون بودجه سال 1399به تصویب هیات وزیران رسیده و سازمان برنامه و بودجه شرایط مورد نیاز برای اجرای آن را فراهم نماید.

  به منظور کاهش ریسک‌های موجود ازجمله تغییرات نرخ ارز پیشنهاد می‌شود بندهای تشویقی مندرج در لایحه مشارکت، ذیل تبصره «19 »لایحه بودجه لحاظ شوند. بندهای مذکور به شرح ذیل است:

  طرف عمومی می‌تواند مجوزها و مشوق‌های زیر را به طرف خصوصی ارایه کند. این موارد فقط در صورتی برای طرف عمومی تعهدآور است که در اسناد فراخوان و نیز مفاد قرارداد مشارکت پیش بینی شده و سازوکار آن مشخص باشد:

1- حمایت از صادرات محصول،

2- پوشش خطرپذیری (ریسک) نرخ ارز،

3- تعدیل نرخ خرید محصول براساس شاخص‌های رسمی توافق شده در قرارداد،

4- ایجاد کاربری‌های چندگانه و تأسیسات جانبی اقتصادی با حفظ کاربری اصلی پروژه با رعایت سایر مقررات. اقدام به انجام تشریفات قانونی برای تغییر کاربری اصلی پروژه منوط به اخذ موافقت سازمان است،

5- ترکیب پروژه با پروژه‌های واحدهای تابع دستگاه مرکزی در قالب یک بسته سرمایه‌گذاری با موافقت رییس دستگاه مرکزی،

6- دیگر مشوق‌های متناسب با نیاز پروژه با پیشنهاد طرف عمومی و تأیید بالاترین مقام اجرایی دستگاه مرکزی در چارچوب قوانین و مقررات مربوط،

7- ارایه تضمین به منظور تأمین مالی بخش خصوصی از بازار سرمایه با رعایت قوانین و مقررات مربوطه.