تجربه جهانی تخصیص ارز دولتی به واردات

تعادل| 

بازگشت دور دوم تحریم‌ها در سال 97، کاهش درآمدهای ارزی و تشدید مشکلات، موجب شد اقتصاد کشور در این دوره نسبت به دور اول با چالش‌های بیشتری مواجه شود. بطوری که طی سال‌های اخیر به‌تدریج فهرست اقلام مشمول ارز ترجیحی محدودتر شده است. این فهرست در سال ۱۳۹۹ تنها شامل «جو، ذرت، گندم، روغن‌خام، دانه‌های روغنی (سویا) و نیز دارو و تجهیزات پزشکی» می‌شود. طی یک سال گذشته، روند کاهشی درآمدهای دولت با استمرار تحریم‌ها، محدودیت رشد تولید ناخالص داخلی و شیوع کرونا شدت یافته که این امر موجب تشدید محدودیت‌ها برای تامین ارز ترجیحی شده است. براساس تحلیل «الناز میاندوآبچی» و «زهرا آقاجانی» ‌اعضای هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی که در زمینه در «سیاست تخصیص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی» در اختیار «تعادل» قرار داده‌اند. براساس این تحلیل دو دیدگاه تداوم یا توقف در مورد اجرای سیاست تخصیص ارز دولتی مطرح است که مهم‌ترین آثار و تبعات هر یک از این گزینه‌ها مورد اشاره قرار گرفته است. اما تجربه سه کشور «لبنان، ونزوئلا و سوریه» که با مشکلات اقتصادی ومحدویت منابع ارزی روبه‌رو هستند، در زمینه تخصیص ارز با نرخ یارانه‌ای برای واردات کالاهای اساسی نشان می‌دهد، تداوم تخصیص ارز دولتی برای واردات کالاهای اساسی، فشار مالی قابل توجهی بر دولت‌ها وارد می‌کند. به دلیل همین فشارها، اخیرا دولت لبنان از ارز ترجیحی بین نرخ ارز دولتی و نرخ بازار و دولت ونزوئلا از ارز شناور مدیریت شده برای واردات کالاهای اساسی بهره‌ می‌گیرند.این دو کارشناس در ادامه سه پیشنهاد را برای اجرای سیاست تخصیص ارز دولتی تجویز می‌کنند. 

    تجربه ارزی  سه کشور

این تحلیل به «بهبود و تکمیل سیاست تخصیص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی کشاورزی با توجه به تجربیات جهانی» می‌پردازد. براساس این گزارش، تخصیص ارز با نرخ یارانه‌ای برای واردات کالاهای اساسی در کشورهایی که با مشکلات اقتصادی و محدودیت شدید منابع ارزی مواجه‌اند، با وجود تبعات آن امری اجتناب‌نا‌پذیر است. بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد این سیاست در برخی کشورها به اجرا در آمده است که در ادامه به چند نمونه از این تجربیات اشاره می‌شود. 

لبنان: با بروز بحران‌ اقتصادی از سال 2019، نظام ارزی چندنرخی در این کشور به اجرا درآمد. ارز دولتی تنها برای واردات گندم، دارو و سوخت تخصیص می‌یافت که به دلیل محدودیت منابع، اجرای آن از نوامبر 2020 متوقف شد. اما با توجه به وابستگی 85 درصدی لبنان به واردات مواد غذایی، در حال حاضر ارز ترجیحی (بین نرخ رسمی و بازار آزاد) به واردات حدود 300 قلم انواع مواد اولیه و نهاده‌های تولید و محصولات غذایی تخصیص می‌یابد. با این حال رویکرد دولت در استراتژی ملی کشاورزی (25-2020)، تقویت بخش کشاورزی و محدود کردن هر چه بیشتر اعطای این نوع یارانه است. علاوه بر این، از سال 2011 برنامه ملی هدف‌گذاری فقر در لبنان اجرا می‌شود که یکی از محورهای آن، عرضه مواد‌غذایی رایگان از طریق کارت‌های الکترونیکی به خانوارهای بسیار فقیراست. پیش‌بینی شده با توجه به بحران‌های اخیر حدود 22 درصد جمعیت نیازمند این کمک‌ها باشند.

سوریه: این کشور به دلیل شرایط بحرانی و محدودیت منابع ارزی، از نظام ارز چندنرخی استفاده می‌کند. ارز دولتی برای واردات کالا توسط شرکت دولتی بازرگانی سوریه تخصیص می‌یابد که از طریق شبکه فروشگاهی خود، مواد غذایی را با قیمت‌های یارانه‌ای به مردم عرضه می‌کند. ارز ترجیحی با نرخی بالاتر از نرخ ارز دولتی نیز برای واردات انواع مواد اولیه و نهاده‌های بخش کشاورزی و صنعت تخصیص داده می‌شود. البته دولت اقداماتی نظیر کاهش تعرفه‌های گمرکی واردات مواد اولیه و نهاده‌ها را در برنامه‌های سالانه کاهش وابستگی به واردات کالا به اجرا در می‌آورد.

ونزوئلا: این کشور به دلیل واردات گسترده موادغذایی ارزان‌قیمت با درآمدهای نفتی و غفلت از توسعه بخش کشاورزی، به‌شدت به واردات مواد غذایی (مخصوصا گندم) وابسته است. تا سال 2018 ارز دولتی برای واردات محصولات اساسی کشاورزی، دارو و برخی فرآورده‌های نفتی تخصیص می‌یافت که به دلیل تشدید مشکلات مالی دولت کنار گذاشته شد. هم‌اکنون ارز شناور مدیریت شده (دیکوم) برای واردات کالاهای اساسی تخصیص می‌یابد که فهرست کالاهای مشمول آن، بطور مستمر در حال محدودتر شدن است. در حال حاضر دیکوم تنها نرخ ارز رسمی ونزوئلا است. دولت ونزوئلا برنامه‌های گسترده‌ای را برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر اجرا می‌کند که عرضه کالاهای اساسی با قیمت‌های یارانه‌ای از طریق کوپن‌های الکترونیک در فروشگاه‌های زنجیره‌ای دولتی و تحویل سبد مواد غذایی به خانوارهای فقیر از آن جمله هستند. البته با تشدید مشکلات اقتصادی، اجرای برنامه تحویل مستقیم مواد غذایی با مشکلات متعددی مواجه شده و تعداد اقلام سبد و تناوب تحویل آن به‌شدت کاهش یافته است. مشاهده می‌شود که تداوم تخصیص ارز دولتی برای واردات کالاهای اساسی، فشار مالی قابل توجهی بر دولت‌ها وارد می‌کند. به دلیل همین فشارها، اخیرا دولت لبنان از ارز ترجیحی بین نرخ ارز دولتی و نرخ بازار و دولت ونزوئلا از ارز شناور مدیریت‌شده برای واردات کالاهای اساسی بهره‌ می‌گیرند.

    چند  پیشنهاد

استمرار سیاست ارز ترجیحی تا زمان عبور از شرایط بحرانی و در عین حال اصلاح آن: شرایط اقتصادی خاص کشور در اثر تشدید تحریم‌ها، افزایش نرخ ارز در بازار به بیش از 20 هزار تومان و تورم دو رقمی، هزینه‌های زیادی را بر بخش‌های تولیدی و خانوارها تحمیل کرده است. لذا حذف ارز ترجیحی حداقل در مقطع فعلی می‌تواند پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و امنیتی در پی داشته باشد. از طرف دیگر تداوم اجرای این سیاست با نرخ فعلی نیز فشار مالی زیادی بر دولت وارد می‌کند. بطوریکه در هفت ماهه اول سال 99، میزان ارز تخصیصی 13 درصد کاهش یافته است. با توجه به تجربیات جهانی پیشنهاد می‌شود امکان افزایش نرخ ارز دولتی به نرخی جدید (پایین‌تر از ارز نیمایی) مورد نظر قرار گیرد. بدین‌ترتیب با کاهش شکاف بین ارز دولتی و دیگر ارزها، ضمن کاستن از بار مالی اجرای این سیاست، رانت و سودجویی در واردات کالاهای اساسی نیز محدودتر می‌شود. اجرای طرح کالابرگ الکترونیک بر بستر یک بانک اطلاعاتی جامع: سیاست پرداخت شبه‌نقد به اقشار ضعیف برای کالاهای اساسی یا انواع مواد غذایی، سال‌هاست که در کشورهایی مانند ایالات متحده، هندوستان و اندونزی اجرا می‌شود. در لبنان و ونزوئلا نیز سیستم کالابرگ الکترونیک به موازات سیاست تخصیص ارز برای واردات کالاهای اساسی به اجرا درآمده است. با توجه به تجربیات موجود، اجرای طرح کالابرگ الکترونیک در ایران می‌تواند ابزار موثری برای کمک به تامین امنیت غذایی اقشار آسیب‌پذیر باشد. اما کارآمدی این طرح مستلزم وجود بانک اطلاعاتی جامع برای برآورد هزینه و درآمد مردم به منظور تعیین خانوارهای مشمول و در کنار آن اطمینان از تامین منابع پایدار مالی برای اجرای طرح است. توجه به سیاست‌های حمایتی کشاورزی برای کاهش وابستگی به واردات در میان‌مدت و بلندمدت: در مورد اغلب اقلام مشمول ارز ترجیحی به جز گندم، وابستگی قابل توجهی به واردات وجود دارد. میزان این وابستگی در مورد ذرت، جو و روغن‌خام به ترتیب 90، 50 و 70 درصد است. این در حالی است که طبق ماده 31 قانون برنامه ششم توسعه، دستیابی به خودکفایی 95 درصدی در محصولات اساسی کشاورزی هدف‌گذاری شده است که طبعا کاهش ارزبری واردات این کالا را در پی خواهد داشت. در این راستا، کمک به تامین نهاده‌های باکیفیت با هزینه معقول، اختصاص هدفمندتر یارانه‌ها برای کاهش هزینه‌های کشت و تولید و تسهیل دسترسی به منابع مالی، می‌تواند راهگشا باشد. هر چند بهتر است این سیاست‌ها در چارچوب برنامه جامعی برای بخش کشاورزی تدوین شوند تا اثربخشی لازم را در هماهنگی با دیگر سیاست‌های این بخش داشته باشند. تجربه کشور روسیه در تقویت حمایت از بخش کشاورزی در مواجهه با تحریم‌های غرب از سال 2014 (در کنار شناور شدن نظام ارزی از همان سال) و دستیابی به خودکفایی در تولید انواع گوشت، شکر و روغن از نمونه‌های موفق جهانی در این زمینه است.

    دو دیدگاه به تخصیص ارز دولتی

براساس این گزارش، در حال حاضر دیدگاه‌های متفاوتی در مورد تداوم یا توقف اجرای سیاست تخصیص ارز دولتی مطرح است که مهم‌ترین آثار و تبعات هر یک از این گزینه‌ها در جدول شماره یک جمع‌بندی شده است. براساس دیدگاه نخست که موافق تداوم اجرای تخصیص ارز به کالاهای اساسی است، آثار مثبت آن را می‌توان در «اطمینان از کنترل نسبی قیمت‌ کالاهای اساسی» و «امکان تامین و حفظ ذخایر راهبردی کالاهای اساسی با هزینه معقول» جست‌وجو کرد. اما تبعاتی که اجرای این سیاست ارزی به دنبال دارد، «تداوم فساد، رانت و قاچاق در زنجیره تامین کالای اساسی»، «عدم بهره‌مندی مصرف‌‌کنندگان از تمامی منافع متصور و ایجاد مانع در برابر تحقق خودکفایی تولید محصولاتی نظیر روغن خام، ذرت و جو» است. اما آثار مثبت دیدگاه دوم که موافق توقف اجرای تخصیص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی است، شامل «کاهش فشار بر منابع ارزی دولت و امکان اجرای سیاست‌های حمایتی جایگزین در بخش تولید» و «مصرف کالای اساسی از محل منابع آزاد شده» است. البته توقف آن در عین حال می‌تواند باعث «احتمال بروز التهاب در بازار با افزایش بیش از پیش قیمت کالاهای اساسی» و «افزایش هزینه‌های تامین ذخایر راهبردی کالاهای اساسی» شود.