آیا باز هم تاریخ تکرار می‌شود؟!
علی حیدری
اخیراً زمزمههایی شنیده می‌شود مبنی بر بازپسگیری سهام واگذاری دولت به سازمان تامین اجتماعی در سال جاری که جهت تهاتر مطالبات بیمه‌ای سازمان مزبور از دولت و برای اجرای طرح متناسب‌سازی مستمریها طبق مصوبه هیات‌مدیره دولت قبل به سازمان تامین اجتماعی واگذار گردیده است.
امری که در سال 92 و با استقرار دولت روحانی نیز درمورد معدن گل گهر اتفاق افتاد. بدین‌ترتیب که در اواخر دولت احمدی‌نژاد و در زمانی که مرتضوی مدیرعامل سازمان تامین اجتماعی بود، دولت بخشی از سهام گل‌گهر را بابت تهاتر مطالبات بیمه‌ای به سازمان واگذار نمود و در ابتدای دولت روحانی که در هر جلسه دولت مزبور تعدادی از مصوبات دولت احمدی‌نژاد لغو می‌شد، نعمت‌زاده وزیر وقت صنعت، معدن و تجارت، مصوبه مربوط به واگذاری گل‌گهر را به همین ترتیب لغو نمود (در آن زمان نگارنده در یکی از شرکتهای سازمان تامین اجتماعی مامور بودم و در سازمان تامین اجتماعی حضور نداشتم و از این فرایند مطلع نبودم).
آیا قرار است این‌بار هم تاریخ تکرار شود؟ و 69 هزار میلیارد تومان سهام واگذار شده در اواخر دولت قبل از سازمان تامین اجتماعی باز پس گرفته شود؟ ظاهراً قرار است این‌بار به بهانه ایراد «هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» به مصوبه دولت قبل، سهام واگذاری پس گرفته شود. این در حالی است که سازمان تامین اجتماعی به اعتبار دریافت این سهام و از ابتدای سال جاری نسبت به متناسب‌سازی و افزایش مستمری بازنشستگان خود اقدام نموده و هر ماهه هزاران میلیارد تومان برای اجرای این طرح (علاوه بر افزایشهای روتین و سنواتی) هزینه نموده است.
صرفنظر از اینکه مجلس و دولت بابت همسان‌سازی و افزایش مستمری صندوق‌های کشوری، لشکری، فولاد و... ده‌ها هزار میلیارد تومان کمک بلاعوض به صندوق‌های مربوطه اعطاء نمودهاند ولی مشمولین قانون تامین اجتماعی را از این منابع بودجه عمومی (که متعلق به همه مردم ازجمله مشمولین قانون تامین اجتماعی است) محروم نگهداشتهاند و فقط بابت اجرای متناسب‌سازی مستمریها بخشی از بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان تامین اجتماعی را در قالب واگذاری سهام تهاتر نمودهاند و حالا میخواهند به بهانه عدم تطبیق مصوبه دولت با قانون مجلس همین سهام را نیز پس بگیرند؟! آن هم با مستمسک قرار دادن حکم مندرج در قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 در حالی که حکم مزبور با بند «الف» ماده 12 قانون برنامه ششم مصوب سال 1395 نسخ و ملغیالاثر گردیده است. و اما مساله چیست؟
الف) ترتیبات قانونی:
1- سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در سال 1384 ابلاغ گردید و در جزء «1» بند «الف» آن دولت مکلف به واگذاری سهام مشمول عناوین ذیل اصل 44 به «بخش عمومی غیردولتی» گردید که سازمان تامین اجتماعی هم از مصادیق «بخش عمومی غیردولتی» می‌باشد و در جزء «2» همین بند، سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت نهادهای عمومی غیردولتی ازجمله سازمان تامین اجتماعی بدون قید درصد مالکیت در بخش‌های مختلف صنایع (به استثناء بانکداری) مجاز دانسته شده است.
2- بند «ج» سیاست‌های کلی که ناظر به واگذاری سهام دولتی است متعاقباً در سال 1385 ابلاغ گردید و در آن به صراحت آمده است «واگذاری 80% از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخش‌های خصوصی، شرکتهای تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی به شرح زیر مجاز است» و در بندهای 1 تا 7 به معادن و صنایع بزرگ و مادر، بانک‌ها، بیمهها، حمل و نقل، تامین نیروی برق، بنگاه‌های پستی و مخابراتی و صنایع نظامی به عنوان مصادیق این بند اشاره گردیده است.
3- متعاقباً در سال 1386 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 تصویب گردید که علی‌القاعده میبایستی در چارچوب سیاست‌های کلی ابلاغی قرار می‌داشت و در همین راستا وفق بند «ب» ماده 3 آن، واگذاری 80% سهام دولت به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی مجاز شناخته شد. ولیکن متاسفانه در اصلاحات و تغییرات بعدی قانون مزبور که تصویب آنها از سال 1393 آغاز و تا سال 1397 ادامه یافت، به تدریج قید و بندهایی به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 اضافه گردید که با متن سیاست‌های کلی ابلاغی مطابقت نداشت و به نظر می‌رسد اگر فرایند نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام که طی سال‌های اخیر عملیاتی و اجرایی شده، زودتر اعمال می‌گردید از تصویب این قبیل قوانین که مطابقت با سیاست‌های کلی ابلاغی ندارد، ممانعت به‌عمل می‌آمد.
ازجمله آن می‌توان به تبصره 5 ماده 5 قانون موصوف (مصوب 09/07/1399) درخصوص لزوم واگذاری بانک رفاه کارگران
(که اصلاً دولتی نبوده و نمی‌تواند مشمول واگذاری‌های ذیل اصل 44 قانون اساسی تلقی شود)
و بند 3 ماده 6 و تبصره‌های آن (مصوب 22/03/1397) درخصوص اعمال سقف مالکیت 40% برای اشخاص حقوقی نظیر سازمان تامین اجتماعی اشاره کرد که تماماً با نص صریح سیاست‌های کلی ابلاغی مغایرت دارد چراکه در سیاست‌های کلی قیدی برای تملک سهام
(به جز درمورد بانک‌ها) وجود ندارد و طبق نص سیاست‌های کلی ابلاغی، سازمان تامین اجتماعی می‌تواند تا 80% سهام شرکتها را با دولت تهاتر یا تملک کند.
4- علیرغم اینکه در متن سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی هیچ منعی برای واگذاری ازطریق تسویه، تهاتر و تادیه بدهی دولت به‌صورت صریح و حتی ضمنی وجود ندارد و در همه جا از کلمه «واگذاری» استفاده شده است که می‌تواند ناظر به فروش، تهاتر و... سهام باشد. ولی متاسفانه در اصلاحات بعدی قانون اجرای اصل 44 که غالباً در دولت قبل و از سال 1393 تصویب گردیده است، برخلاف متن سیاست‌های کلی اصل 44، واگذاری ازطریق تهاتر منع گردیده است. بدین‌ترتیب که در جزء 4 بند ب ماده 6 قید شده است که تسویه و تهاتر و تادیه بدهی‌های قانونی دولت به اشخاص حقوقی نظیر سازمان تامین اجتماعی ممنوع است و در ادامه بند آمده است که دولت می‌تواند اموال مزبور را به فروش رسانده و وجوه نقد حاصله را برای تادیه بدهی‌های خود در قالب بودجه‌های سنواتی مورد استفاده قرار دهد. پرواضح است که باتوجه به کسری بودجه شدید، مزمن و سنواتی دولت در تمامی سال‌های گذشته و احتمالاً سنوات آتی، عملاً حکم مندرج در بند 4 ماده 6 قانون مزبور، به نوعی تعلیق به محال است چراکه دولت باتوجه به کسری بودجه هیچگاه منابع حاصله از واگذاری‌ها را در ردیف‌های بودجه لحاظ نمی‌کند و به لحاظ کسری نقدینگی نیز هیچگاه منابع حاصل از فروش که به خزانه واریز می‌شود را به سازمان تامین اجتماعی نمی‌پردازد. کمااینکه طی سال‌های گذشته دولت حتی پول جرایم بیمه‌ای را که سازمان تامین اجتماعی وصول و به حساب خزانه واریز می‌کند را نیز به سازمان تامین اجتماعی نمی‌پردازد فلذا هیچگاه دولت تاکنون به حکم مندرج در جزء 4 بند ب ماده 6 قانون مزبور طی سال‌های 1393 تاکنون حتی به اندازه یک ریال عمل نکرده است.
5- صرفنظر از مغایرت اصلاحات اعمال شده طی سال‌های اخیر در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 با متن سیاست‌های کلی ابلاغی، حکم مندرج در بند 4 ماده 6 قانون مزبور (منع تهاتر سهام با بدهی‌های بیمه‌ای دولت به سازمان تامین اجتماعی) به‌موجب بند «الف» ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه (مصوب سال 1395که موخر بر قانون اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 می‌باشد) اصلاح گردیده است. وفق بند الف ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه مقرر شده است: «دولت مکلف است در طول اجرای قانون برنامه در قالب بودجه سنواتی نسبت به تأدیه بدهی حسابرسی شده خود به سازمان تامین اجتماعی از محل سهام قابل واگذاری دولت در قالب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، املاک مازاد بر نیاز دستگاههای اجرایی، تأدیه نقدی در بودجه سنواتی، اوراق بهادار قانونی و امتیازات مورد توافق اقدام کند. این بند شامل دستگاههای زیرنظر مقام معظم رهبری و قوای مقننه و قضاییه و نهادهای عمومی غیردولتی نمی‌شود.
تبصره- در اجرای حکم این بند باید سالانه حداقل ده درصد (10%) بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی تسویه گردد و هرگونه تعهد جدید برای سازمان تامین اجتماعی باید در قانون بودجه همان سال پیش بینی و تامین شود.» همانطور که مشاهده می‌شود براساس بند الف ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه، دولت مکلف است که ازطریق تهاتر اموال، دارایی و سهام نسبت به تادیه بدهی‌های خود به سازمان تامین اجتماعی اقدام نماید فلذا استناد به جزء «4» بند «ب» ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در این زمینه موضوعیت ندارد. صرفنظر از اینکه ممنوعیت تهاتر در متن سیاست‌های کلی ابلاغی نیست و در تمام متن سیاست‌ها از کلمه واگذاری استفاده شده است که می‌تواند شامل فروش، تهاتر و... باشد.
6- در بند «و» تبصره «2» قانون بودجه سال 1400 کل کشور آمده است: «و- به دولت اجازه داده می‌شود تا سقف یک میلیون و پانصد هزار میلیارد (000/000/000/000/500/1) ریال از محل ارایه حق‌الامتیاز، واگذاری سهام و حقوق مالکانه، واگذاری طرح‌های داراییهای سرمایهای و طرح‌های سرمایه‌گذاری متعلق به دولت و شرکتهای دولتی و همچنین واگذاری اموال و داراییهای غیرمنقول مازاد به شرح زیر تامین و هزینه نماید:
1- مواردی که محل تامین آن از محل فروش سهام است به ردیف درآمدی شماره 310517 واریز و از محل ردیف هزینه‌ای 93-530000 مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد 000/000/000/000/300/1) ریال جهت تقویت تامین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد و همچنین تادیه بخشی از دیون و ایفای تعهدات قانونی سازمان تامین اجتماعی (هشتصد و نود هزار میلیارد (000/000/000/000/890) ریال) و...»
و در جزء «1» بند «و» تبصره 2 آمده است:
«1- مواردی که محل تامین آن از محل فروش سهام است به ردیف درآمدی شماره 310517 واریز و از محل ردیف هزینه‌ای 93- 530000 مبلغ یک میلیون و سیصد هزار میلیارد 000/000/000/000/300/1) ریال جهت تقویت تامین اجتماعی افراد تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد و همچنین تأدیه بخشی از دیون و ایفای تعهدات قانونی سازمان تامین اجتماعی (هشتصد و نود هزار میلیارد (000/000/000/000/890) ریال)»
همان طور که مشاهده می‌شود صدر بند «و» که اصل حکم مقنن می‌باشد، به واگذاری سهام، اموال، دارایی و... اشاره داشته که این امر کاملا منطبق با بند الف ماده 12 قانون برنامه ششم توسعه و متن اصلی سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز می‌باشد. ولیکن در بند «1» به مکانیسم و گردش کار ثبت و ضبط بودجهای، مالی، خزانه‌داری کل و ذی‌حسابی موضوع در زمانی که بخواهد دولت سهام را به فروش برساند، اشاره داشته است. بدین معنا که اصل بر واگذاری سهام برای تأدیه بدهیها و انجام مصارف مطروحه در صدر بند «و» آن است. لیکن چنانچه دولت به هر دلیلی بخواهد سهام را بفروشد و پول آن را برای انجام هزینه استفاده کند در صدر جزء «1» بند «و» ماده «12» آمده است که باید این پول حاصل از فروش به کدام ردیف درآمدی واریز و از کدام ردیف هزینه‌ای برداشت و هزینه شود فلذا نمیتوان به استناد ابتدای بند «1» امکان تهاتر سهام را که در صدر بند «و» آمده است مردود دانست به ویژه آنکه موضوع تهاتر در بند «الف» ماده «12» قانون برنامه ششم توسعه به صورت تکلیف و در صدر بند «و» تبصره «2» قانون بودجه 1400 کل کشور به صورت تجویزی آمده است و قانون اخیرالتصویب برنامه ششم توسعه مصوب سال 1395 باعث اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب سال 1393 شده است.
ب) شرایط و مقتضیات کشور و سازمان تامین اجتماعی:
1- به هر تقدیر تجربه نشان داده است که حکم مندرج در جزء «4» بند «ب» ماده «6» قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مبنی بر ممنوعیت تهاتر بدهی‌های دولت از طریق واگذاری سهام، یک امر محال بوده و طی سال‌های 1393 تا 1398 هیچگاه دولت نسبت به فروش سهام و پرداخت مبالغ حاصل از فروش سهام بابت بازپرداخت بدهی‌های بیمه‌ای سنواتی و جاری خود به سازمان تامین اجتماعی مبادرت نکرده است و عملکرد این حکم قانونی در 5 سال موصوف صفر بوده است. حتی دولت به‌رغم صراحت احکام قانونی مربوط به پرداخت حق بیمههای جاری به سازمان تامین اجتماعی در قالب بودجه‌های سنواتی نیز عمل نکرده است. با اینکه در بند «ب» ماده «6» قانون احکام دائمی برنامههای توسعه بر این نکته مجددا تصریح شده است. «ماده 6 بند ب - دولت موظف است هر ساله اعتبار لازم موضوع تبصره (2) ماده (28) قانون تامین اجتماعی مصوب 03/04/1354 را در ردیف جداگانه‌ای در قانون بودجه سالانه پیش‌بینی کند.» به عبارت دیگر اگر بدهی‌های بیمه‌ای معوقه و سنواتی دولت به سازمان تامین اجتماعی که از دهه 50 تاکنون شکل گرفته و انباشته شده و در حال حاضر بالغ بر 400 هزار میلیارد تومان شده است را در نظر نگیریم، دولت حتی طی سال جاری حق بیمههای جاری مربوط به همین سال 1400 یا سال 1399 را نیز در ردیف‌های بودجه پیش‌بینی نکرده و به سازمان تامین اجتماعی نپرداخته است.
2- با توجه به کسری بودجه مزمن و سنواتی دولت و عدم تعادل منابع و مصارف آن طی چند دهه اخیر، دولت اگر بخواهد این ارقام را طبق حکم مندرج در جزء «4» بند «ب» ماده 6 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 در ردیف‌های مربوطه بگنجاند، عملا کسری بودجه تشدید خواهد شد و تجربه سال‌های 1393 تا 1399 نیز این موضوع را در عمل اثبات کرده است و بالنتیجه می‌توان گفت حکم منع تهاتر بدهی با سهام و فروش سهام و پرداخت پول آن به سازمان تامین اجتماعی، به نوعی تعلیق به محال شدن بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان تامین اجتماعی خواهد شد.
3- با توجه به کسری نقدینگی دولت که امری مزمن و سنواتی است، قطعا اگر حکم مورد نظر مبنی بر فروش سهام توسط دولت و واریز منابع حاصله به ردیف‌های درآمدی خزانه اتفاق بیفتد، با توجه به کسری بودجه، کسری نقدینگی و افزایش مصارف اضطراری دولت و... این منابع در ردیف‌های دیگر و توسط سایر دستگاههای اجرایی هزینه خواهد شد و به حساب سازمان تامین اجتماعی بابت بازپرداخت بدهی دولت واریز نخواهد شد.
4- تجربه چند دهه سازمان تامین اجتماعی نشان میدهد که بخش‌های دولتی هیچگاه سازمان را در توزیع و تسهیم اعتبارات و بودجه‌های مصوب به حساب نمیآورند. کما اینکه یک ریال از بودجهها و اعتبارات مصوب مربوط به بازسازی مناطق جنگی، زلزلههای رودبار و بم، کرونا و... به سازمان اختصاص نیافته است.
5- در سال گذشته و سال جاری باتوجه به اینکه دولت روحانی قصد نداشت، سهام بورسی دولت را به سازمان تامین اجتماعی واگذار کند و عنوان میکرد که فقط سهام غیربورسی را به سازمان تهاتر خواهد کرد علی‌القاعده فرآیند بورسی کردن سهام غیربورسی دولت یک امر مطول بود که در ظرف یک سال محقق نمی‌شود به ویژه با مشکلاتی که در خصوصی‌سازی هپکو، هفت‌تپه، کشت و صنعت مغان و... وجود داشت و دارد عملا امکان اینکه دولت 89 هزار میلیارد تومان سهام شرکتهای غیربورسی را در مزایده بفروشد و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بدهد، وجود نداشته و ندارد.
6- در سال گذشته و سال جاری نیز با توجه به شرایط خاص حاکم بر بازار سرمایه و ملاحظات و مقتضیاتی که وجود داشت و دارد حتی اگر دولت میخواست 89 هزار میلیارد تومان سهام بورسی خود را در بازار عرضه کند و پول آن را به سازمان
تامین اجتماعی بدهد، باعث بر هم خوردن تعادل بازار بورس می‌گردید و ریزش بورس تشدید می‌شد.
7- در حال حاضر نیز باتوجه به شرایطی که دولت سیزدهم وارث آن شده است و با عنایت به شرایط حاکم بر بازار سرمایه چنانچه مصوبه تهاتر 69 هزار میلیارد تومان سهام با بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی اجرایی نشود و دولت مکلف شود این میزان سهام را در بورس بفروشد و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بدهد عملا امری غیرممکن است و باعث ریزش شدید بورس خواهد شد. اگر هم دولت سیزدهم بخواهد سهام غیربورسی خود را تبدیل به سهام بورسی کند و سپس آنها را عرضه و پول آن را به سازمان تامین اجتماعی بپردازد، همین آش و همین کاسه خواهد بود و به نظر می‌رسد آنچه در عمل اتفاق خواهد افتاد عدم بازپرداخت بدهی دولت در سال جاری خواهد بود که منجر به کسری شدید تعادل منابع و مصارف سازمان تامین اجتماعی خواهد شد.
ج) جمع‌بندی و نتیجه‌گیری:
سازمان تامین اجتماعی به هر تقدیر و بر اساس قول و قرارهای مسوولان دولت روحانی مبنی بر بازپرداخت بخشی از مطالبات بیمه‌ای برای اجرای متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان که از اواخر سال 1399 مطرح گردید و به اعتبار و اعتماد حرف دولت و مجلس (بند «و» تبصره 2 قانون بودجه) نسبت به اجرای متناسب‌سازی و افزایش مستمریها از ابتدای سال 1400 اقدام کرد و ماهانه هزاران میلیارد تومان به مصارف بیمه‌ای آن افزوده شد و حال اگر قرار باشد مصوبه دولت لغو شود و سهام واگذار شده، پس گرفته شود عملا سازمان دچار مشکل جدی در تامین منابع مربوط به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان تامین اجتماعی خواهد شد. باید توجه داشت که مجلس و دولت بابت همسان‌سازی مستمری بازنشستگان کشوری، لشکری، فولاد و... کمک بلاعوض نمودهاند ولیکن برای متناسب‌سازی مستمری مشمولین تامین اجتماعی که از اقشار زحمتکش و مولد و فرودست جامعه هستند هیچ کمکی نکردهاند و فقط بخشی از بدهی خود را تهاتر کردهاند و الان هم عده‌ای در تلاش هستند تا همان سهام واگذاری را هم پس بگیرند. حال باید دید که آیا دولت و مجلس سیزدهم که متصف به وصف انقلابی و مردمی هستند، اقدام ناصواب دولت روحانی در لغو مصوبه واگذاری سهام گل گهر به سازمان تامین اجتماعی در سال 1392 را تکرار خواهند کرد یا خیر؟ و آیا تاریخ مجدداً تکرار خواهد شد یا خیر؟ به نظر می‌رسد ریاست محترم مجلس شورای اسلامی و ریاست محترم جمهوری اسلامی، با ملاحظه شرایط حاکم بر بودجه کشور، بازار بورس و به ویژه سازمان تامین اجتماعی، تمهیدات لازم را به منظور جلوگیری از لغو مصوبه دولت درخصوص واگذاری 69 هزار میلیارد تومان سهام دولت به سازمان تامین اجتماعی معمول خواهند کرد و امکان تداوم خدمات‌رسانی سازمان تامین اجتماعی به مستمری‌بگیران و بیمه‌شدگان را فراهم خواهند ساخت و جا پای دولت قبل نخواهند گذاشت. ان‌شاءالله
