«دستمزد توافقی» یا «دستمزد منطقه‌ای»؟!
علی حیدری
اخیراً طرحی به مجلس شورای اسلامی از سوی تعدادی از نمایندگان ارایه شده است به اسم دستمزد منطقه‌ای که در واقع اعمال دستمزد توافقی برای مشاغل ایجاد شده در روستاها را تجویز می‌نماید و بعضاً از آن به عنوان اصلاح قانون کار یاد می‌شود. این در حالی است که طرح مزبور اصلاح قانون کار نیست و در واقع توضیح و تخصیص ماده 41 قانون کار فعلی می‌باشد. به‌عبارتی طرح مزبور را می‌توان طرح «دستمزد توافقی» یا طرح «شناورسازی حداقل دستمزد» دانست. به‌عبارت دیگر طرح مزبور یک نوع قانون‌گذاری اضافی و زاید و توضیح واضحات است چرا که اساساً موضوع دستمزد منطقه‌ای در متن ماده 41 قانون کارمصوب سال 1369 صراحتاً آمده است فلذا مجلس می‌تواند به‌جای مطرح کردن یک طرح جدید، اجرای مفاد ماده 41 قانون کار را از مسوولان و متولیان مربوطه مطالبه و از ابزارهای قانونی خود برای اجرای قانون مصوب استفاده نماید، ماده 41 قانون کار اشعار می‌دارد:
« شورای عالی کار همه ساله موظف است، میزان حداقل مزد کارگران را برای نقاط مختلف کشور یا صنایع مختلف با توجه به معیارهای ذیل تعیین نماید:
۱ - حداقل مزد کارگران با توجه به درصد تورمی که از طرف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام می‌شود.
2- حداقل مزد بدون آنکه مشخصات جسمی و روحی کارگران و ویژگی‌های کار محول شده را مورد توجه قرار دهد باید به اندازه‌ای باشد تا زندگی یک خانواده، که تعداد متوسط آن توسط مراجع رسمی اعلام می‌شود را تامین نماید. تبصره - کارفرمایان موظفند که در ازای انجام کار در ساعات تعیین شده قانونی به هیچ کارگری کمتر از حداقل مزد تعیین شده جدید پرداخت ننمایند و در صورت تخلف، ضامن تادیه مابه‌التفاوت مزد پرداخت شده و حداقل مزد جدید می‌باشند.» همان‌طور که ملاحظه می‌شود حکم قانونی برای اعمال دستمزد منطقه‌ای وجود داشته و دارد و تصویب طرح مزبور به نوعی توضیح ماده 41 و نیز تخصیص و محدود‌سازی آن به روستاها است. ولیکن نکته اصلی این‌است که در طرح مزبور قرار نیست دستمزد منطقه‌ای اعمال شود و مثلاً دستمزد روستایی، کسری از دستمزد شهری باشد، بلکه قرار است حداقل دستمزد در مناطق روستایی شناور شود و مبتنی بر دستمزد توافقی باشد. طرح پیشنهادی تعدادی از نمایندگان تحت عنوان طرح الحاق یک تبصره به ماده 41 قانون کار اشعار می‌دارد: «تبصره 2- کارفرمایان مشاغل ایجاد شده در روستاها با کمتر از 10 نفرکارگر از شمول حداقل مزد موضوع تبصره 1 این ماده مستثنی می‌باشند . پرداخت مزد، حق بیمه و سایر مزایای متعلقه کارگران این مشاغل براساس قرارداد فی‌مابین بوده و صندوق تامین اجتماعی متناسب با مبلغ دریافتی، ملزم به ارایه خدمات است.» در واقع این طرح دستمزد منطقه‌ای نیست بلکه دستمزد توافقی است و می‌تواند بین یک ریال تا حداقل دستمزد مصوب در نوسان باشد. این طرح در واقع حداقل دستمزد را به‌طور کلی در مناطق روستایی از بین برده است بدین معنا که کارفرما می‌تواند با کارگر روستایی قرار‌دادی منعقد نماید و میزان مزد توافقی را «یک ریال» یا معادل یک قرص نان در روز یا معادل یک شاخه نبات در قرارداد قید نماید و احتمالاً سازمان تامین اجتماعی هم بایستی یک قرص نان با یک شاخه نبات را در سبد مستمری خود تعریف نماید؟! و حال آنکه اعمال دستمزد توافقی در بازار کار امروز و نرخ بالای بیکاری نتیجه‌ای جز تضعیف موضع کارگر در این شرایط عرضه و تقاضای فرصت‌های شغلی در پی ندارد. فلذا بایستی دقت نمود که این طرح دستمزد منطقه‌ای نیست بلکه دستمزد توافقی است و حذف کامل حداقل دستمزد در مناطق روستایی است. چرا که اگر طراحان محترم طرح به دنبال «دستمزد منطقه‌ای» می‌بودند بایستی حکم به عدم شمول تبصره 1 ماده 41 نمی‌دادند و برای حداقل دستمزد در روستاها شاخص یا نسبت یا عدد مشخصی را تعیین می‌کردند مثلاً 50درصد حداقل دستمزد شهری و قس علیهذا. فلذا این طرح دستمزد منطقه‌ای نیست بلکه دستمزد توافقی است و حذف کامل حداقل دستمزد مصوب و شناورسازی دستمزدها. دستمزد منطقه‌ای از دیرباز دارای موافقان و مخالفانی بوده و می‌باشد ولیکن صرفنظر از دیدگاه‌های موافق و مخالف یا فواید و مضار آن، متاسفانه هیچگاه به پیش‌نیازها، الزامات و مقدمات پیاده‌سازی آن (با فرض تایید و تصویب قانون در مجلس یا در شورای عالی کار) پرداخته نشده است . دو شرط لازم و ضروری برای پیاده‌سازی دستمزد منطقه‌ای عبارتند از:
الف- شکل‌گیری نظام چند لایه تامین اجتماعی (امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) با تضمین و تامین مالی سطح پایه پوشش‌ها در لایه‌های حمایتی و بیمه‌ای از سوی دولت و فراهم‌سازی حد کفاف (حداقل معیشت یا حداقل کیفیت زندگی) برای همگان به ویژه اقشار فرودست از سوی دولت. ب- شکل‌گیری پرونده الکترونیک رفاه و تامین اجتماعی یا شناسنامه اقتصادی- اجتماعی الکترونیک یا شناسنامه کار الکترونیک به نحوی که در برگیرنده توامان و همزمان اطلاعات هویتی (کد ملی)، اطلاعات موقعیتی و ژئوماتیک (کد پستی) و اطلاعات مربوط به وضعیت شغلی و کسب و کار (کد شغلی) باشد. این دو موضوع، پیش‌نیازهای اساسی و اصلی دستمزد منطقه‌ای می‌باشد و تا این دو پیش‌نیاز فراهم نشود، اجرای دستمزد منطقه‌ای میسر نیست. اولاً شکل‌گیری نظام چند لایه تامین اجتماعی و به ویژه تامین سطح پایه آن برای آحاد جامعه به ویژه اقشار ضعیف، براساس اصول متعدد قانون اساسی از جمله اصل سوم 1 بندهای (9) و (12) و اصل چهل و سوم (بندهای 1 و 2) و اصل 21 و 29 قانون اساسی جزو تکالیف دولت و حقوق مردم می‌باشد. ثانیاً براساس اصل 43 (بندهای 2 و 3، 5 و به ویژه بند 4) قانون اساسی که صراحت به «جلوگیری از بهره‌کشی از کار دیگری» دارد و اصل 28 و اصل 40 (منع اضرار به غیر)، ایجاد شناسنامه کار به‌لحاظ لزوم صیانت از نیروی کار (کارگر، کارمند، آزادکار، کارپذیر و...) امری لازم و ضروری بوده و هست. به‌عبارت دیگر شکل‌گیری کارت یا شناسنامه الکترونیک کار فارغ از اینکه دستمزد منطقه‌ای را قبول داشته باشیم یا نداشته باشیم، یکی از تکالیف دولت بوده و می‌باشد و چنانچه بخواهیم به سمت دستمزدهای منطقه‌ای حرکت کنیم، شکل‌دهی شناسنامه الکترونیک کار که مبتنی بر کد ملی و کد پستی (محل سکونت) باشد ضرورت و الزام بیشتری پیدا می‌کند. چرا که اگر طرح پیشنهادی مصوب شود و بدون فراهم‌سازی مقدمات فوق به اجرا گذاشته شود، ایرادات و ابهامات زیر پیش می‌آید: 1- در بسیاری از مناطق کشور مرزبندی مشخصی بین روستاها و شهرهای همجوار وجود ندارد و در حال حاضر بافت‌های روستایی در جوف شهرها و کلان‌شهرها وجود دارند و این پدیده حتی در شهر تهران نیز مشاهده می‌شود و در حال حاضر بسیاری از مناطق حاشیه شهر تهران، هنوز از نظر تقسیمات کشوری بافت روستایی محسوب می‌شوند. 2- بسیاری از مناطقی که در حال حاضر شهر نامیده می‌شوند (روستاهایی که با فشار نمایندگان یا مقامات مجلس اسم شهر بر آنها نهاده شده است) که از نظر مختصات و امکانات شهری از بسیاری روستاها عقب‌تر هستند. 3- در حال حاضر بسیاری از ساکنین شهرها، روزانه برای اشتغال به روستاها مراجعه می‌کنند. 4- در حال حاضر بسیاری از افرادی که در روستاها ساکن هستند، روزانه برای اشتغال به شهرها مراجعه می‌کنند. 5- اگر طراحان طرح معتقدند روستاها محروم هستند پس حکم مناطق عشایری چه می‌شود و حکم مناطق کشاورزی (مزارع و باغات که در حکم روستا نیستند)؟ 6- تکلیف کارمندان بخش‌های حاکمیتی، دولتی و عمومی که در روستاها اشتغال دارند چه می‌شود ؟ مگر می‌شود نظافتچی که در مدرسه روستایی کار می‌کند، حداقل دستمزد مصوب کارگری یا کارمندی را بگیرد ولی نظافتچی که در کارگاه بخش خصوصی کار می‌کند دستمزد منطقه‌ای بگیرد؟ 7- آیا فقط اطلاق اسم روستا نشانه محرومیت است؟ این در حالی است که در حال حاضر بعضی از روستاها که مزیت‌های گردشگری، صنایع دستی، مرغوبیت ملکی و... دارند، به لحاظ سطح رفاه از بسیاری از شهرها و مناطق شهری در وضعیت بهتری به‌سر می‌برند. 8- اگر ملاک فقر و محرومیت افراد و خانواده‌ها باشد در بسیاری از محلات واقع در حاشیه شهرها، میزان فقر از مناطق روستایی بیشتر است. 9- در حال حاضر بعضی از روستاییان در شهرهای همجوار روستای محل سکونت خود، صاحب خانه یا ماشین گرانقیمت هستند و آن را به کارمندان و کارگران شهری اجاره داده‌اند. حال چرا بایستی موجر مشمول دستمزد روستایی و مستاجر مشمول دستمزد شهری گردد؟!
فلذا به‌نظر می‌رسد قبل از هر چیز بایستی نسبت به تمهید و تدارک زیر ساخت‌های لازم و ضروری در حوزه کار و رفاه اجتماعی یعنی:
- شکل‌دهی پرونده الکترونیک رفاه و تامین اجتماعی یا شناسنامه اقتصادی – اجتماعی الکترونیک یا شناسنامه کار الکترونیک مبتنی بر کد ملی و کد پستی برای تمام افراد جامعه
- نظام چند لایه تامین اجتماعی یا در حداقل شرایط ایجاد فراگیری در برقراری پوشش سطح پایه بیمه‌های اجتماعی با تضمین و تامین مالی آن از سوی دولت براساس آزمون وسع برای جامعه فعال و در سن کار و افراد قابل توانمندسازی .
- تضمین و تامین مالی «حد کفاف» یا حداقل معیشت یا حداقل کیفیت زندگی (تامین نیازهای اساسی و اولیه) برای افراد غیر قابل توانمندسازی (جمعیت غیر فعال)
1- در حال حاضر چنانچه دولت برای بیمه بازنشستگی یک روستایی، فارغ از میزان استطاعت و استحقاق و فارغ از اینکه شاغل باشد یا نباشد از طریق صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر ماهانه 190 هزار تومان حق بیمه او را تقبل می‌کند (بر پایه 000/900/1 تومان مبنای کسر حق بیمه)، ولی اگر همین روستایی کارگر و مشمول قانون تامین اجتماعی باشد، چنانچه دستمزد توافقی او طبق طرح پیشنهادی نمایندگان 000/500 تومان یا 000/000/1 تومان تعیین شود، دولت بابت این کارگر 15 هزارتومان یا 30 هزار تومان می‌پردازد (سهم الشرکه دولت در بیمه تامین اجتماعی 3 درصد است) ؟! صرفنظر از یارانه‌ها، کمک‌ها و حمایت‌هایی که به‌صورت غیر هدفمند و بدون انجام آزمون وسع به ساکنین در روستاها انجام می‌پذیرد.
فارغ از نظرات موافق و مخالف دستمزد منطقه‌ای و صرفنظر از اینکه طرح نمایندگان مجلس، دستمزد توافقی است نه دستمزد منطقه‌ای، به‌نظر می‌رسد نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی بایستی به ابهامات و سوالات فوق پاسخ دهند چرا که هر قانونی بایستی جامع و مانع باشد (یعنی جامع احباب و مانع اغیار) فلذا اگر نیت طراحان محترم، کمک به اقشار بیکار روستایی یا کمک به توسعه اشتغال در روستاها است بایستی یا متن قانون را به گونه‌ای بنویسند که مورد سوءاستفاده و مصادره به مطلوب قرار نگیرد و همچنین بایستی به پیش‌نیاز و مقدمات آن توجه نمایند و علی‌النهایه چنانچه نمایندگان محترم قبل از طرح این قبیل موضوعات، شکل‌دهی زیر ساخت‌ها و پیش‌نیازهای حوزه کار، اشتغال، کارآفرینی، محیط کسب و کار و ... را از دولت مطالبه نمایند، بهتر است و تنها پس از شکل‌گیری پرونده الکترونیک رفاه و تامین اجتماعی یا شناسنامه اقتصادی-اجتماعی خانوار یا شناسنامه الکترونیک کار و نیز شکل‌گیری نظام متمرکز تامین اجتماعی با فراگیری کف حمایت و بیمه اجتماعی و تضمین و تامین مالی آن از سوی دولت است که می‌توان با حصول اطمینان از حسن جریان امور، نسبت به اعمال اصلاحات در قانون کار و ... اقدام نمود. اما از منظر بیمه‌ای و اثرات طرح پیشنهادی بر تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌های سازمان تامین اجتماعی نیز حائز ایرادات زیادی می‌باشد اولاً به‌طور کلی در دنیا وقتی به‌هر دلیلی و با هر مستمسکی و با هر رویکردی، قصد ترقیق قانون کار را دارند قبل از مبادرت به این‌کار نسبت به تقویت نظام تامین اجتماعی به ویژه برای اقشار فرودست جامعه اقدام می‌نمایند و تجارب علمی و علمی موفق دنیا حاکی از آن است که ترقیق و تضعیف همزمان قانون کار و قانون تامین اجتماعی میسر نیست ولی طرح موصوف هر دو قانون را تضعیف می‌کند. یک مثال ملموس در این زمینه بیمه کارگران ساختمانی است که در ابتدا قرار بود و میبایستی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با کمک وزارت راه و شهرسازی و به ویژه شهرداری‌ها، نسبت به ساماندهی کارگران ساختمانی اقدام و سپس این افراد تحت پوشش بیمه قرار گیرند با کمک دولت، ولی چون زیرساخت‌های لازم و ساماندهی مربوطه انجام نشد یعنی شناسنامه کار وجود نداشت، مشکلات، مضایق و محدودیت‌هایی در اجرای طرح فراهم گردید و در کنار برخی سوءاستفاده‌ها، بخشی از کارگران ساختمانی واقعی نیز از این پوشش محروم ماندند. ثانیاً نکته مهم دیگر در قبال طرح پیشنهادی نمایندگان این است که شناورسازی مزایای تامین اجتماعی را مبتنی بر ورودی متفاوت و خروجی متفاوت در طرح گنجانده‌اند ولی مشمولین این طرح را صراحتاً از ماده 111 قانون تامین اجتماعی (الزام به پرداخت حداقل دستمزد به عنوان مستمری) مستثنی نکرده‌اند و طرفه‌تر آنکه صراحتاً این افراد را از شمول طرح‌های متناسب‌سازی (همسان‌سازی) نیز مستثنی نکرده‌اند و پر واضح است که چند سال بعد همین نمایندگان یا اخلاف آنها فریاد وا اسلاما سر می‌دهند که چرا مستمری این بازنشسته یا بازمانده روستایی، زیر حداقل دستمزد است و سازمان تامین اجتماعی را مجبور به یکسان‌سازی و همسان‌سازی مستمری‌ها از جیب دیگر کارگران و کارفرمایان میسازند. کما اینکه در ابتدای دولت قبلی، آقای عسگری آزاد که مسوولیت حوزه سازمان اداری و استخدامی کشور را برعهده داشت، اضافه کار را از شمول بیمه برای کارمندان دولت خارج کرد (که با هیچ منطق بیمه‌ای همخوانی ندارد) ولی طی سال‌های اخیر مجلس و دولت، صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی را مجبور به همسان‌سازی و یکسان‌سازی (که در واقع بایستی متناسب‌سازی باشد) نموده و می‌نمایند که این امر برای صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی یک تکلیف مالایطاق است. مگر می‌شود اضافه کار را از شمول بیمه مستثنی نمود ولی در عین حال حکم کرد که حقوق بازنشسته بایستی 90 درصد حقوق شاغل همطراز باشد؟ فلذا دیر نیست که چند سال آینده همین نمایندگان طراح یا جانشینان آنها در مجلس، فریاد برآورند که چرا سازمان تامین اجتماعی به یک بازنشسته یا بازمانده روستایی 500 هزار تومان مستمری می‌دهد در حالی که حداقل دستمزد فلان مقدار است؟ در پایان به نظر می‌رسد باتوجه به تغییرات و تحولات شگرفی که در عرصه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، جمعیتی (تغییر چگالی اشتغال زنان و فارغ‌التحصیلان)، صنعتی (تغییر چگالی از حوزه تولید کالا به تولید خدمات، برون سپاری، درون سپاری، قطعه کاری و ...)، فناوری (فضای مجازی، اقتصاد دیجیتال، اقتصاد کم تماس و...)، کسب و کار (اقتصاد اشتراکی، استارت آپ و...) بایستی همه قوانین روزآمد شده و با شرایط روز جامعه به ویژه در حوزه فناوری سازگار شوند، ولی نقطه شروع این فرآیند اصلاح قانون تجارت و قانون مالیات‌ها است نه قانون کار و قانون تامین اجتماعی و در حال، شکل‌گیری سطح پایه حمایت اجتماعی و بیمه اجتماعی فراگیر و شکل‌دهی شناسنامه کار الکترونیک، پیش‌نیاز هر نوع اقدام اصلاحی در محیط کسب و کار می‌باشد.
