پازل مجلس برای انحلال مناطق آزاد!

تعادل | فرشته فریادرس | «مقدمه‌چینی بهارستان برای انحلال مناطق آزاد.» کمیسیون تلفیق بودجه مجلس که با مصوبات جنجالی‌اش هر روز یک شوک جدید به اقتصاد وارد می‌کند، این‌بار پازل انتقال مناطق آزاد به وزارت اقتصاد را جور دیگری چیده است. به‌طوری‌که کلنگ به دست و به دور از نگاه دولت، نه تنها دبیرخانه، بلکه کل سازمان‌های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را ذیل وزارت اقتصاد قرار داده و در این مورد به مصوبه قبلی خود نیز اکتفا نکرده است. برهمین اساس، وزارت اقتصاد موظف است تا خردادماه سال‌۱۴۰۱، ساختار سازمانی و تشکیلاتی فوق را تحت این وزارتخانه سازماندهی و به تصویب هیات وزیران برساند. آغازی که می‌توان آن را پایانی بر موجودیت مناطق آزاد دانست. اما با وجود تعارضات قانونی بسیار این مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، باید پذیرفت که مدیریت وزارتخانه عریض و طویل اقتصاد، در این شرایط فعلی کشور آسان نیست؛ چراکه از گمرک گرفته تا بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی و غیره همه اینها زیرمجموعه وزارت اقتصاد هستند که هر کدام دردسرهای خاص خود را دارند. بنابراین بردن اختیارات مناطق آزاد زیرنظر وزارت اقتصاد‌ آنهم با عملکرد ضعیف وزیری که خودش در آستانه استیضاح قرار دارد، هم این وزارتخانه را دچار مشکل می‌کند، هم‌اینکه اختیارات و استقلال سازمان‌های مناطق آزاد را سلب کرده و زمینه نابودی آنها را فراهم می‌سازد! مناطقی که چند دهه تلاش شد تا به دروازه‌های تبادلات تجاری برای افزایش جذب سرمایه تبدیل شوند، امروز به بن بست کشانده شده ودر مرز انحلال قرار گرفته اند؛ این یعنی بازی در زمین حریف و رقبای منطقه که به هر ترفندی و با اعطای تسهیلات ارزان و زمین مجانی می‌خواهند سرمایه‌ها را از این کشور فراری دهند. 

      ماجرای انتقال مناطق آزاد  به وزارت اقتصاد

دی‌ماه سال 1395در یک اقدام عجیب و با رای نمایندگان مجلس مناطق آزاد زیرنظر وزارت اقتصاد رفت. به موجب این تصمیم، تمامی وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و رعایت ضوابط و قوانین مربوطه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به وزارت اقتصاد واگذار شد. اما ماجرای این واگذاری چه بود و از کجا آغاز شد؟ که نمایندگان مجلس در قالب بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در ماده 27 رای دادند مناطق آزاد از ریاست‌جمهوری منتزع و به وزارت اقتصاد واگذار شود. واگذاری عجولانه که موافقت مجلس و مخالفت دولت را درپی داشت. آن‌طور که برخی رسانه‌ها در همان مقطع زمانی روایت کردند، هجدهم مهرماه 95 بازوی پژوهشی مجلس گزارشی را منتشر کرد، که در آن پیشنهاد داده بود «وظایف و اختیارات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به وزارت اقتصاد منتقل شده و وزیر مسوول اجرا باشد». اما این واگذاری به این سادگی هم نبود. چراکه هم برخی از نمایندگان مجلس با آن مخالفت کردند و هم مرحوم علی‌اکبر ترکان، رییس وقت مناطق آزاد. به‌طوری که ترکان به نمایندگی از دولت با این لایحه مخالفت کرده و گفته بود: «درباره این جابه‌جایی از آقای طیب‌نیا و معاونان او هم پرسش شد که روشن شد آنها هم با این امر مخالف هستند.» چراکه به گفته ترکان با این جابه‌جایی اختیارهای مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد محدود و ضعیف می‌شود و با این اقدام، بعید است مدیرعامل منطقه آزاد بتواند به بقیه دستگاه‌ها اشراف داشته باشد. البته تنها این دولت نبود که با این واگذاری مخالفت کرد، بلکه برخی از نمایندگان هم با این تغییر مخالف بودند. به‌طوری که از کاظم دلخوش، عضو کمیسیون اقتصادی نقل شد که «وزیر اقتصاد پیام داده نمی‌تواند مسوولیت اداره مناطق آزاد را بر عهده بگیرد، امروز وزارت اقتصاد در کار خودش مانده و وزیر اقتصاد نمی‌تواند به پرسش‌های بی‌شماری که در حوزه‌های بانک و بیمه وجود دارد، پاسخ دهد.» نمایندگان مخالف با این واگذاری نیز عنوان کردند که این ماده در لایحه پیشنهادی دولت نبوده و کمیسیون تلفیق این ماده را به لایحه افزوده و این ماده علاوه بر اینکه مسوولیت اداره مناطق آزاد را از دبیرخانه سازمان مناطق آزاد سلب می‌کند، بلکه وسعت جغرافیایی مناطق را محدود می‌کند و برای دولت مشکلاتی به وجود می‌آورد. موضوعی که دغدغه ترکان نیز بود. البته طبق شنیده‌ها، این انتقال صرفا به اختلاف یک نماینده با دبیر وقت شورای عالی مناطق آزاد برمی‌گشت؛ اختلافی که موجب جمع‌آوری امضا علیه دبیر وقت شد و سرنوشت مناطق آزاد را در مرض خطر قرار داد‌‌. اقدامی که کاملا در تضاد با قانون مناطق آزاد است؛ یعنی عملا به دلیل اختلاف شخصی با دبیر وقت مناطق آزاد، چیزی را مصوب کردند که آثارش به زیان مناطق است.

    به بند کشیدن مناطق آزاد به دلایل واهی! 

البته پس از آن تلاش‌هایی از سوی فعالان اقتصادی و گاها دبیرخانه شورای عالی انجام گرفت تا دوباره این دبیرخانه ذیل نهاد ریاست‌جمهوری قرار گیرد، تا هم استقلال آن حفظ شود و هم‌اینکه طبق قانون تفویض اختیارات از وزارتخانه‌های دولتی و زیرمجموعه‌های دولت به مناطق آزاد و مسوولان به راحتی انجام پذیرد. اما نگاه مخالف نمایندگان مجلس اجازه این کار را نداد‌‌. از جمله دلایلی که مطرح می‌کردند، این بود که قصدشان نظارت بیشتر بر این مناطق بود، اما واقعیت چیزی را نشان می‌دهد. یا اینکه گفته می‌شد، به دلیل ارتباطی که حوزه گمرک، مالیات، نظام تعرفه‌گذاری بانکی با وزارت اقتصاد دارد، می‌توان بخش عظیمی از مشکلات را رفع کرد و پاسخگویی را افزایش داد. از طرفی، یک وزیر می‌تواند تمام جهات را با هم رصد کند و به همه مناطق آزاد به یک چشم بنگرد! از دیگر بهانه‌هایی که برای قانون شدن این مصوبه در آن دوره مطرح شد، آن بود که حوزه تصدی‌گری در مناطق کاهش پیدا می‌کند و ستادهای کوچک تشکیل و پهنه‌های عملیاتی به ستادهای زیرمجموعه واگذار می‌شود.اما بدون شک یکی از مهم‌ترین علت تصمیم‌گیری درباره واگذاری مناطق آزاد به وزارت اقتصاد، بحث تشدید نظارت بیشتر توسط مجلس بود، اما سوال اصلی اینجاست که در این سال‌ها چقدر از وزیر اقتصاد درخصوص عملکرد مناطق آزاد سوال شد و نمایندگان مجلس تا چه حد پیگیر این نظارت بوده‌اند؟ آیا با اعمال این مصوبه توانستند آنها را ملزم به سرمایه‌گذاری و تولید، بدون درنظر گرفتن شرایط تحریم و محدودیت‌های قانونی کنند؟! قطعا پاسخ خیر است. اتفاقی که برای مناطق آزاد طی حدود 5 سال گذشته و در برنامه ششم توسعه افتاده، مسیری است که به ما نشان می‌دهد کسانی که برای مناطق آزاد تصمیم می‌گیرند، نگاهی ملی ندارند و از تجربه کشورهای همسایه و مناطق آزاد پیرامونی کشورمان استفاده نمی‌کنند و این ساختار غلطی که امروز در کشور ما وجود دارد، سبب شده مسوولان ما به جای اینکه منافع ملی را بر منافع شخصی، حزبی و جغرافیایی محدود خود ارجح بدانند، دید نامناسب مدیریتی و نگاه عمیق به موضوعات کشور به‌ویژه موضوع خاص مناطق آزاد دارند. همه می‌دانند که مناطق آزاد دروازه‌های تبادلات تجاری از طریق کاهش بروکراسی اداری برای افزایش سرمایه‌داری و به تبع آن افزایش صادرات و کمک به اقتصاد سرزمین اصلی هستند. دقیقا موضوعی که طی 5 سال گذشته به جهت دیدگاه‌ها و تسویه حساب‌های سیاسی، شاهد در بند کشیدن مناطق آزاد و قوانین آن هستیم واتفاقی که امروز افتاده، منشأ اختلاف سیاسی مجلس و دبیر وقت شورای عالی مناطق آزاد یعنی مرحوم ترکان است.

    رویارویی دیگر مجلس با دولت

حال با ارایه لایحه بودجه۱۴۰۱ از سوی دولت به مجلس و پبشنهاد دولت جدید مبنی بر بازگرداندن مجدد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به زیرمجموعه نهاد ریاست‌جمهوری، یک امیدواری حاصل شد، اما کمیسیون تلفیق بودجه مجلس در اقدامی عجیب و به دور از نگاه دولت، نه تنها دبیرخانه، بلکه کل سازمان‌های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را ذیل وزارت اقتصاد قرار داد و البته که در این مورد به مصوبه قبلی خود اکتفا نکرد. از اینرو، وزارت اقتصاد موظف است تا خردادماه سال‌۱۴۰۱، ساختار سازمانی و تشکیلاتی فوق را تحت این وزارتخانه سازماندهی و به تصویب هیات وزیران برساند. آغازی که می‌توان آن را پایان موجودیت مناطق آزاد تعبیر کرد. آنچه که مشخص است اینکه مجلس با تصویب این قانون که یکی از اشتباهات مجلس و شورای نگهبان بود، سبب شد که مناطق آزاد با محدودیت اجرای قوانین مواجه شوند ومساله باعث آغاز مسیری شد که ما امروز شاهد آن هستیم. پس از آن اتفاق دیدیم که سازمان‌های زیرمجموعه وزارت اقتصاد ازجمله سازمان‌ امور مالیاتی‌، گمرک، بانک مرکزی و… نفوذ قوانین و تفسیر به‌رای بیشتری در محدوده مناطق آزاد نسبت به فعالین بخش خصوصی انجام دادند و بسیاری از مشوق‌های قانونی این مناطق همچون مالیات بر حقوق، مالیات بر ارزش افزوده، تسهیلات گمرکی و آزادی تبادل کالا را مشروط به اموری کردند که تقریبا با سرزمین اصلی تفاوتی نمی‌کند‌. 

    آیا مناطق آزاد منحل می‌شوند؟ 

حال سوالی که قابل طرح است اینکه آیا این واگذاری دارای ایراد است و چه تبعاتی می‌تواند به همراه داشته باشد؟ در پاسخ باید گفت که نخستین پیامد این برنامه در حال اجرا، حذف جایگاه مشاوره رییس‌جمهور برای دبیر شورای عالی مناطق آزاد و به تبع آن، انحلال شورای عالی مناطق آزاد خواهد بود. در نتیجه الحاق کامل و جذب دبیرخانه موصوف در ساختار اداری و تشکیلاتی وزارت اقتصاد به عنوان بخشی از بدنه این وزارتخانه، قطعه پایانی پازل هدفگذاری شده است. پیامد دیگر این مصوبه را می‌توان در قامت تحویل و تنظیم جایگاه مناطق آزاد به یک اداره کل تابعه وزارت اقتصاد تفسیر کرد. بدون تردید پیامد دیگر این هدف، انحلال اساسنامه‌های مناطق آزاد خواهد بود. بنابراین پیش از انحلال، تغییر قانون مناطق آزاد از سوی نمایندگان اقدامی ضروری است؛ چراکه به گفته کارشناسان این مناطق یک نهاد حقوقی مستقل دولتی تلقی می‌شوند، نه یک اداره کل زیرمجموعه یک نهاد بالادستی همچون دبیرخانه؛ در نتیجه جهت نیل به مقصود انتقال آنها به یک وزارتخانه، باید اساسنامه منحل یا تغییر پیدا کند‌.پیامد دیگر اینکه با قرار گرفتن ساختار دبیرخانه زیرنظر وزارت اقتصاد، این مناطق بیش از گذشته تضعیف شدند و از طرفی، تعدی‌های دستگاه‌های دولتی به مناطق آزاد خصوصا وزارت اقتصاد نیز افزایش چشمگیری خواهد یافت. بنابراین طبق مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه مجلس، تیر خلاص بر جایگاه مناطق آزاد و استقلال آنها زده خواهد شد. یعنی همه کسانی که به این طرح رای دادند، قطعا به دنبال این هستند که دبیرخانه مناطق آزاد حتی عنوان مشاور رییس‌جمهور هم وجود نداشته باشد و این موضوع سبب می‌شود که فشار بیشتری به مدیران مناطق آزاد و دبیر شورای عالی برای تحقق اهداف غیرتولیدی و غیرصادراتی و درواقع مغایر با اهداف مناطق آزاد وارد شود.

از این رو، آنچه که مشخص است اینکه روند فعلی بیش از اینکه جنبه فنی داشته و در جهت مانع‌زدایی باشد، دقیقا ایجاد مانع در مسیر فعالیت مناطق آزاد و به تبع آن فعالان اقتصادی که در این مناطق مشغول هستند، می‌باشد. چراکه در حال حاضر 2500 واحد تولیدی در مناطق آزاد وجود دارند که براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد حضور پیدا کردند و با کاهش مشوق‌هایی که اتفاق افتاده و با تنزل جایگاهی که برای دبیرخانه مناطق آزاد طی 5 سال گذشته و حذف معافیت مالیاتی و گمرکی و قوانین اشتغال و کار به وجود آمده، قطعا آینده مناسبی نخواهد داشت ونمایندگان مجلس در صحن باید این موارد را مدنظر قرار داده و براساس منافع ملی رای دهند و فعالیت مناطق آزاد را به بن بست نکشانند. 

    تعارضات قانونی این واگذاری چیست؟ 

اما موارد متناقض و متعارض بند ح تبصره 18 لایحه قانون بودجه 1401 که در بحث واگذاری مناطق آزاد به وزارت اقتصاد وجود دارد؛ چیست؟ در اینجا به برخی از مهم‌ترین موارد متناقض به شرح زیر اشاره می‌کنیم. اول از همه از آنجایی که ناکارآمدی انتقال دبیرخانه به وزارت اقتصاد با استناد به آسیب‌شناسی 5 ساله از گذشت عمر قانون برنامه ششم احراز شده، باید این را درنظر داشت که بخشی از وظایف محوله تنها مربوط به وزارت اقتصاد نیست و وزارتخانه‌های صمت، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور خارجه، وزارت گردشگری، نیروی انتظامی و سایر دستگاه‌ها را نیز دربر می‌گیرد، پس نمی‌توان انتظار داشت وزیر اقتصاد پاسخگوی عملکرد سایر وزرا به مجلس باشد. از سوی دیگر، تنها دستگاهی که وظایف آن با وظایف سازمان‌های مناطق آزاد تعارض منافع دارد، وزارت اقتصاد است. یا در مورد دیگری، با استناد به نظریه شورای نگهبان از آنجا که انتقال ساختار دبیرخانه و سازمان‌های مناطق آزاد به وزارت اقتصاد بار مالی وتغییر در ارقام بودجه‌ای به شمار می‌رود، موضوع بر خلاف اصل 52 و 75 قانون اساسی است. اما اصل مهم‌تری که باید مدنظر قرار گیرد اینکه این بند از بودجه 1401 باتوجه به اینکه برنامه ششم تا پایان سال منقضی می‌شود، استناد این ماده به برنامه ششم فاقد اعتبار است. همچنین باتوجه به اینکه سازمان‌های مناطق آزاد و دبیرخانه برابر ماده (2) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد از بودجه کل کشور مستثنی هستند تعیین مفادی در قانون بودجه با این ماده قانونی و سایر ساختار چگونگی مناطق آزاد نیز در تعارض است. در نهایت تغییر ساختار سازمانی که بیش از 30 سال از اجرای آن می‌گذرد با قانون موقت یکساله اقدامی نامتعارف و بدون پشتوانه کارشناسی است. با توجه به تناقضات مطرح شده باید اذعان کرد، در وهله اول این مصوبه با قوانین احکام دایمی توسعه و برنامه ششم ماده 65 و 23 در تعارض است و تغییر آن نیاز به دو سوم آراء را دارد. دوم اینکه برخلاف اصول 126، 52، 75 و 55 قانون اساسی است و با قواعد و قوانین حقوقی اداره شرکت ها در تعارض است. همچنین مفاد وقوانین، مقررات و اساسنامه سازمان‌های مناطق آزاد و قانون تجارت نیز در تعارض است. برهمین اساس پیشنهاد می‌شود که حذف بند ح تبصره 18 لایحه قانون بودجه سال 1401 برای بررسی بیشتر به کمیسیون اقتصادی مجلس ارسال شود تا در اصلاحیه قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که در دست بررسی است با جمیع جوانب امر مورد بازبینی قرار گیرد.

  چرا این واگذاری ازاساس اشتباه است؟ 

درهمین حال، موضوعی که کارشناسان به آن اذعان دارند، این است که با این اقدام، ساختار و جایگاه مناطق آزاد بسیار افت خواهد کرد و کل مناطق آزاد در حد اداره فرعی زیرمجموعه وزارت اقتصاد می‌شود و این مساله باعث می‌گردد که قانون کارآیی لازم را نداشته باشد و و در صورت تصویب این قانون، دیگر دستگاه‌ها دولتی حاضر نخواهند شد که وظایف‌، اختیارات و مسوولیت‌های خود را به اداره زیرمجموعه هم‌عرض خود تفویض کنند. این موضوع باعث می‌شود که مناطق آزاد کارآیی خود را کاملا از دست دهند و وقتی ببینند هزینه‌ها بیشتر از درآمد است، کم‌کم ساختار مناطق آزاد منحل می‌شود و همه مناطق تحویل فرمانداری خواهد شد و احتمالا پس از آن به عنوان یک تجربه ناموفق در کشورمان از مناطق آزاد یاد خواهیم کرد. اما آنچه واضح است اینکه طبق قانون چگونگی اداره مناطق آزاد‌، جذب سرمایه‌گذار و توسعه تولید، اشتغال و به تبع آن صادرات باید تسهیل شود.در شرایطی که حاکمیت از مجلس گرفته تا دولت و سایر دستگاه‌ها، فشارهای همه‌جانبه را به مناطق آزاد وارد می‌کنند و این مناطق را به قاچاق‌، سوء‌مدیریت و عملکرد نامطلوب متهم می‌کنند، قطعا این نگرش نادرست ادامه خواهد داشت و البته آثار سوء آن به فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاران ضربات سنگینی متحمل خواهد کرد، دقیقا برخلاف آنچه که در سایر مناطق آزاد کشورهای پیرامونی خود می‌بینیم؛ یعنی ثبات قوانین‌، اختیارات کامل و حفظ و افزایش مشوق‌های قانونی برای جذب حداکثری فعالان اقتصادی در مناطق آزاد. با اجرای چنین مصوبات قانونی، نه تنها باید فاتحه مناطق آزاد را خواند، بلکه باید منتظر فرار سرمایه‌ها به کشورهای همسایه از قضا کشورهایی که این روزها درصدد امتیازدهی مثل اعطای زمین مجانی به کارآفرینان و سرمایه‌گذاران ایرانی برای ورود فرود سرمایه ایرانی به خاک کشورشان هستند.