چرایی سیاست‌های کلی تامین اجتماعی؟

علی حیدری

تاکنون 53 سیاست کلی با احتساب سیاست‌های کلی مربوط به برنامه‌های توسعه دوم تا ششم ابلاغ شده و سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به عنوان پنجاه‌وچهارمین سیاست کلی نظام است که در 21/01/1401 ابلاغ شد. اولین سیاست کلی ابلاغی مربوط به سال 1372 و سیاست‌های کلی برنامه دوم توسعه می‌باشد. اگرچه به‌ طور میانگین حدودا هر سال حداقل 2 سیاست کلی نظام ابلاغ شده ولیکن طی 5 سال گذشته فقط یک سیاست کلی (نظام قانونگذاری سال 1398) ابلاغ شده است و این امر نشانگر عطف توجه به مقوله رفاه و تامین اجتماعی و ریل‌گذاری در حوزه سیاست اجتماعی و سیاست رفاهی است.  تامین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی اگرچه در آموزه‎های تمدنی اسلامی -  ایرانی دارای شواهد و قرائن بسیاری می‌باشد، ولیکن به هر تقدیر تامین اجتماعی در ساحت مدرن آن یک مقوله وارداتی است که از حدود یک قرن پیش در حوزه‌های کارمندی (وظیفه و تقاعد) و کارگری (کارگران طرق و شوارع) وارد ایران شد و با فراز و نشیب‌های زیادی نضج گرفت و اشاعه یافت و اکنون در آستانه قرن جدیدی از فعالیت نظام تامین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی در کشور هستیم و ابلاغ سیاست‌های کلی می‎تواند نقطه عطفی در این زمینه محسوب شود. 

یک سده بیمه‌گری اجتماعی و تامین اجتماعی در ایران از منظر انشای احکام قانونی که واجد شمولیت وسیع و عام باشد، دارای نقاط عطفی است ازجمله تصویب قانون تامین اجتماعی سال 1354، ایجاد وزارت رفاه اجتماعی سال 1354، تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و ایجاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی سال 1383، تصویب ماده 57 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور سال 1396 که در کنار ماده 81 قانون برنامه ششم توسعه، ترجمانی از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود ولیکن به هر تقدیر در دولت‌های قبل و ماقبل، سه قانون اخیرالذکر اجرایی نشد. بالاخره اینکه در ابتدای قرن جدید از تامین اجتماعی و بیمه‎گری اجتماعی در ایران می‌توان ابلاغ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی را می‌توان مرکز ثقل و گرانیگاه سیاست رفاهی و سیاست اجتماعی کشور دانست. 

   ارزش افزوده سیاست‌های کلی تامین اجتماعی:

حال باید دید سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که ذیلا «سیاست» نامیده می‌شود، نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی که ذیلا «قانون» نامیده می‌شود، چه ارزش افزوده‌ای دارد: 

1- قانون معطوف و متمرکز به دو اصل 21 و 29 قانون اساسی است ولی سیاست به 6 اصل رفاهی قانون اساسی یعنی اصول 3، 21، 28، 29، 31 و 43 می‌پردازد و بسته کامل‌تری نسبت به قانون است. نکته حائز اهمیت در سایر اصول قانون اساسی که در قانون سال 1383 مغفول واقع شده‌اند معطوف به نقش فعال دولت، تکلیف دولت در تامین حداقل‌ها و نیازهای اساسی و سطح پایه خدمات، رفع فقر و محرومیت و... می‌باشد که در اصول 21 و 29 به آن پرداخته نشده است. 

2- در سیاست به آزمون وسع (سنجش میزان استحقاق و استطاعت) برای لایه‌بندی (امدادی، حمایتی و بیمه‌ای) و سطح‎‌بندی لایه بیمه‌ای (پایه، مازاد و مکمل) جهت برخورداری از خدمات و پوشش  ‌های حمایتی و بیمه‌ای توجه ویژه‎ای صورت گرفته است، ولیکن در قانون به این امر توجه نشده است. 

3- رویکرد فعال دولت و تعیین حداقل‌هایی که بایستی از سوی دولت در حوزه‌های حمایتی و بیمه پایه و حفظ قدرت خرید برای اقشار ضعیف جامعه تضمین و تامین شود، از نکات ممیزه سیاست نسبت به قانون است. 

4- در قانون مستثنیاتی لحاظ گردیده ازجمله ماده 18 قانون که برخی از مجموعه‌ها را منفک از نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فرض نموده و موکول به استیذان و به تبع آن برخی از نهادها و صندوق‌ها نیز خود را از قانون مستثنی قلمداد می‎کردند ولیکن در سیاست هیچ استثنایی وجود ندارد و حتی در مورد نیروهای مسلح و امنیتی نیز استثنایی وجود ندارد و حکم به ارایه اطلاعات شده است و فقط رعایت ملاحظات امنیتی در فرآیند ارایه اطلاعات آمده است. در نقطه مقابل وفق بندهای 1 و 2 سیاست بر جامعیت، یکپارچگی، فراگیری، حفظ انتظام و انسجام امور، نظارت بر تکوین و فعالیت کلیه سازمان‌ها و صندوق‌ها و... در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای تاکید شده است.

5- در متن سیاست بر ایجاد رفاه عمومی و رفع فقر و محرومیت، کاهش فاصله طبقاتی تاکید و تصریح گردیده است ولی در قانون به این نکات اشاره‌ای نشده است، به جز کاهش فقر و نابرابری (در بند ک ماده 1) که اصالت را به وجود فقر و محرومیت و نابرابری می‌دهد و فقط کاهش آن را هدف‎گیری کرده است.

6- از جمله مستثنیات دیگری که در قانون ایجاد شده بود، تبصره ماده 5 آن بود که جمعیت هلال احمر را خارج از این نظام مفروض گرفت و متعاقب این امر با تصویب قانون امداد و نجات عملا لایه امدادی نظام تامین اجتماعی مختل و معطل ماند صرف نظر از اینکه در کنار جمعیت هلال احمر مباحث مدیریت بحران حوادث، پدافند غیرعامل و... وجود دارد.

7- در تبصره 3 ماده 12 قانون نیز بخش قابل توجهی از بنیادها و نهادهای حمایتی از شمول احکام قانون مستثنی و اقدام درمورد آنها موکول به استیذان شده است.

8- از آنجا که متولی اجرای قانون بایستی سخنگوی وجه اجتماعی حاکمیت و دولت و مدعی‌العموم جامعه باشد، در ماده 8 قانون آمده است که وزیر رفاه و تامین اجتماعی به عضویت با حق رای در شورای اقتصاد، شورای عالی اشتغال، شورای عالی کار، شورای پول و اعتبار و... در می‌آید ولیکن این عضویت بعدها با ادغام سه وزارتخانه عملا بی‌ثمر و بلااثر گردید. مضافا به اینکه عضویت و یک حق رای وزیر در آن شوراها به قدر کافی موثر نبود ولیکن در سیاست (بند 9) با درج لزوم تهیه پیوست تامین‎اجتماعی برای طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور، ضمانت اجرای بهتر و موثرتری برای صیانت از اقشار ضعیف جامعه ایجاد گردیده است.

9- منابع مورد نیاز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در متن قانون به صورت موثر و عملیاتی وجود نداشت و منابع آن در ماده 3 قانون برنامه چهارم توسعه (یک برنامه موقتی) دیده شده بود که البته ماده 3 مزبور (هدفمندسازی یارانه‌های مربوط به حامل‌های انرژی) بلافاصله و قبل از شروع برنامه توسعه در مجلس هفتم با تصویب طرح تثبیت قیمت‌ها، حذف گردید و عملا قانونی که احکام مترقی و خوبی داشت بدون منبع ماند و این طور شد که متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی از ابتدای شروع فعالیت خود به سازمان تامین اجتماعی و منابع آن روی آوردند و در سازمان تامین اجتماعی نیز تمام توجه خود را معطوف به شستا نمودند. ولی در سیاست و به ویژه در ماده 5 به منابع هر یک از لایه‌ها و سطوح و به ویژه تکالیف دولت در این زمینه و لزوم اعمال رویکرد فعال دولت در تامین منابع مورد نیاز برای تمهید و تدارک خدمات و پوشش‌های مورد نیاز اقشار ضعیف جامعه تصریح شده است.

ضمانت اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی: 

قانون اگرچه مشحون و مملو از اصول و احکام مترقی و جامعی است ولیکن باتوجه به اینکه مصوب مجلس بود، متعاقبا بارها و بارها از سوی دولت‌ها و مجالس بعدی از آن تخطی شد و برخلاف این اصول و احکام تصمیم‌گیری شد. به‌ طور مثال هرگاه در مجلس طرح‌های فاقد محل تامین بار مالی یا مغایر با اصول و محاسبات بیمه‌ای مطرح بود و مدیران و کارشناسان سازمان تامین اجتماعی و سایر صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به نمایندگان توضیح می‌دادند که به موجب این حکم قانون، نبایستی سرریزهای حمایتی به بیمه‌گران اجتماعی تحمیل شود، نمایندگان مجلس اعلام می‌کردند که آن قانون مصوب مجلس است و این طرح هم مصوب مجلس می‌شود و آن قانون را ما تصویب کرده‌ایم و خودمان هم تغییرش می‌دهیم. حتی مواد مندرج در قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور و قانون برنامه ششم توسعه و قانون الحاق 1 و 2 مبنی بر عدم تحمیل بار مالی به بیمه‌گران اجتماعی، در این زمینه موثر و کارساز نبود. همچنین است درخصوص احکام قوه قضاییه به ویژه دیوان عدالت اداری که طی سال‌های اخیر مغایر با اصول، قواعد و محاسبات بیمه‌ای اتخاذ و صادر می‌شود. 

ولیکن با ابلاغ سیاست‌های کلی تامین‌اجتماعی عملا تقویت و تحکیم قانون صورت گرفته و باعنایت به مکانیسم نظارتی که در مجمع تشخیص مصلحت نظام طی سه سال اخیر ایجاد شده است (هیات عالی نظارت) عملا مجلس، دولت و قوه قضاییه نمی‌توانند تصمیماتی مغایر با سیاست‌های کلی موصوف بگیرند و این احکام قانونی قبل از تصویب و تایید نهایی شورای نگهبان، توسط هیات عالی نظارت مجمع بررسی و موارد مغایرت با سیاست‌های کلی احصا و به شورای نگهبان، اعلام و شورای مزبور به استناد اصل 110 قانون اساسی به آنها ایراد می‌گیرد و مانع تصویب و اجرایی شدن آنها می‌شود و باتوجه به ابلاغ سیاست‌های کلی تامین اجتماعی به هر سه قوه (قضاییه، مقننه و مجریه) عملا سیاست‌های موصوف بایستی از سوی محاکم قضایی نیز مدنظر قرار بگیرد.

نحوه اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی: 

اگرچه متولیان وزارت رفاه و تامین اجتماعی که خود بایستی بیش از دیگران ملزم، مقید و متعهد به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی می‌بودند از همان ابتدا، برخلاف آن تصمیم گرفته و اقدام نمودند و بدعت‌ها و سنگ بناهای گذارده شده در ابتدای تکوین وزارتخانه در دولت‌های بعدی بسط و گسترش افقی و عمودی وسیعی یافت و صرفنظر از این موضوع، طی ادوار مختلف تصمیمات و اقداماتی انجام گرفته است که قانون مزبور را از جامعیت، انسجام و انتظام خارج ساخته است نظیر: 

1- دولت ماقبل طرح هدفمندسازی یارانه‌ها را در میانه راه از وزارت رفاه و تامین اجتماعی منفک و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز آمار ایران به انجام رساند.

2- دولت ماقبل طرح اعطای سهام عدالت را بدون مدخلیت وزارت رفاه و تامین اجتماعی و توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان خصوصی‌سازی به انجام رساند.

3- در دولت ما قبل اساسنامه‌هایی برای سازمان تامین اجتماعی مغایر با قانون به تصویب رسید (که در دولت قبل اصلاح نشد) براساس اختلاف با مجلس، اصلاحیه ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب رسید و عملاً ماده 17 قانون بلااثر گردید و هم چند جانبه‌گرایی در ارکان سازمان‌ها و صندق‌های بیمه‌گر اجتماعی به محاق رفت و هم قانون از نظر ارکان عالی و نظامات تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری اجرا و نظارت دچار اعوجاج و کژکارکردی شد و هم استقلال مالی و اداری و شخصیت حقوقی مستقل سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی خدشه‌دار شد، این امر در سیاست به ویژه در بندهای 2، 3 و 4 اصلاح گردیده است. 

4- در دولت قبل مدیران عامل سازمان‌های تامین اجتماعی و بیمه سلامت و سازمان بهزیستی با نظر وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انتخاب و منصوب گردیدند.

5- دولت قبل در شروع فعالیت خود محوریت وزارت رفاه و تامین اجتماعی (تعاون، کار و رفاه اجتماعی) در ارکان سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها را از او گرفته و به سازمان برنامه و بودجه کشور داد.

6- دولت قبل با ایجاد سازمان اجتماعی کشور بخش قابل توجهی از حیطه عمل و دامنه اثر حوزه‌های حمایتی را از مجموعه‌های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمان بهزیستی خارج و به وزارت کشور منتقل نمود.

7- دولت قبل با فشار مبدع «طرح تهوع سلامت»، سازمان بیمه سلامت و به ویژه شورای عالی بیمه سلامت را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منفک و به زیر مجموعه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتقل نمود. 

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری:

اولا سیاست‌های کلی تامین اجتماعی ارزش افزوده زیادی نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی دارد و از نظر محتوا غنی‌تر و به روزتر است و فاقد مستثنات است تانیا حتی اگر سیاست‌های کلی تامین اجتماعی مشابه قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی بود که نیست، این سیاست‌ها از ضمانت اجرایی بالاتری نسبت به قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی برخوردار است ثالثا سیاست‌های کلی تامین اجتماعی باعث احیا، تکمیل و تقویت قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی شده است و می‌تواند باعث قوام و استحکام آن شود و بسیاری از احکام قانون مزبور می‌تواند به استناد سیاست‌های کلی در مسیر اجرا قرار بگیرد. 

فلذا به‌نظر می‌رسد بایستی ظرفیت‌های دولتی و غیر دولتی مرتبط و کارشناسان و صاحبنظران حوزه رفاه و تامین اجتماعی، ظرفیت و توان خود را بر تدوین «پیش نویس قانون اجرای سیاست‌های کلی تامین اجتماعی» متمرکز نمایند و زمینه تحقق سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و بالمال قانون ساختار جامع نظام رفاه و تامین اجتماعی را فراهم سازند. 

به عبارت دیگر سیاست‌های کلی تامین اجتماعی و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در عرض هم نیستند که موضوع مشابهت و... قابل طرح باشد بلکه در طول یکدیگر هستند و سیاست‌های کلی تامین اجتماعی، مقوم قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی است.